近幾年，隨著國內(nèi)天然氣產(chǎn)量增加、進(jìn)口天然氣規(guī)模擴(kuò)大以及管網(wǎng)設(shè)施建設(shè)力度加大，我國天然氣產(chǎn)業(yè)保持快速增長態(tài)勢。

天然氣利用領(lǐng)域不斷拓展，已經(jīng)擴(kuò)展到城市燃?xì)?、工業(yè)燃料、發(fā)電、化工等各方面，穩(wěn)定供氣逐漸成為關(guān)乎國計民生的重大問題。

但是近幾年頻繁出現(xiàn)“氣荒”，特別是每遇迎峰度冬，政府都要提前準(zhǔn)備，甚至采取非常措施，但始終無法有效解決“氣荒”的問題，去年的情況尤為突出。2017年入冬以來，受國內(nèi)需求快速增長、進(jìn)口氣源不穩(wěn)定、“煤改氣”快速發(fā)展等因素影響全國天然氣出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性、時段性、區(qū)域性矛盾。在國家能源主管部門統(tǒng)一指揮下，在地方政府的組織下，在上游供應(yīng)企業(yè)、下游城市燃?xì)馄髽I(yè)的努力下，在終端用戶的全力配合下，天然氣供應(yīng)緊張情況在較短的時間內(nèi)得以緩解。

這次全國性天然氣供應(yīng)緊張也再次給我們敲響了警鐘，儲氣設(shè)施建設(shè)相對滯后，調(diào)峰能力不足是造成冬季供氣緊張局面的重要原因。未來我國天然氣消費還將快速增長，儲氣調(diào)峰問題不解決，還有可能會出現(xiàn)連續(xù)的、大面積的供氣緊張，會影響政府發(fā)展天然氣的決心，影響用戶使用天然氣的信心，最終會影響到天然氣行業(yè)的發(fā)展，影響國家能源結(jié)構(gòu)的調(diào)整。加快儲氣調(diào)峰能力建設(shè)已經(jīng)成為當(dāng)前保障我國天然氣穩(wěn)定供應(yīng)最為緊迫的任務(wù)之一。

一、我國天然氣儲氣調(diào)峰設(shè)施嚴(yán)重不足

根據(jù)有關(guān)資料顯示，法國、德國、意大利等沒有天然氣資源的國家，儲氣庫氣量在天然氣消費中的占比較高大約是年用氣量的30%;美國、俄羅斯、澳大利亞等有資源的國家，儲氣庫氣量在天然氣消費中的占比約20%韓國日本等沒有天然氣資源和地下儲氣庫資源的國家，其儲氣庫氣量占比為17%和10%。

總體來看，發(fā)達(dá)國家地下儲氣庫的儲氣量約占消費總量的17%—30%，應(yīng)對季節(jié)性供需變化的調(diào)峰能力比較強(qiáng)。

而我國儲氣庫的調(diào)峰能力僅為80億立方米，約占2017年天然氣消費量的34%，低于全球平均水平12%—15%，更遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家水平。造成我國儲氣設(shè)施建設(shè)能力較弱的原因主要是：

第一，地下儲氣庫主要由上游國有石油公司建設(shè)運營部分國有及民營燃?xì)馄髽I(yè)無法開發(fā)利用。

我國在用地下儲氣庫25個，僅占全國地下儲氣庫總量的13%。到2025年還將新建12座地下儲氣庫，新增調(diào)峰能力38億立方米，合計調(diào)峰能力可以達(dá)到100億立方米左右。即便如此，依然不能滿足應(yīng)對2017年“氣荒”狀態(tài)所需的調(diào)峰氣量。適合興建地下儲氣庫的廠址資源并不豐富，國內(nèi)地下儲氣庫主要在“三桶油”開采后的油氣田基礎(chǔ)上建設(shè)運營，由于既無強(qiáng)制性退出機(jī)制，也無二級交易市場，三桶油”之外的其他各類投資主體即便有意愿，也無法投資建設(shè)閑置的地下儲氣庫。

第二，LNG接收站及管網(wǎng)目前仍為“三桶油”壟斷部分國有及民營燃?xì)馄髽I(yè)難以進(jìn)入。

中石油、中石化和中海油分別擁有我國油氣管道主干里程的70%、20%和5%，且彼此間互不聯(lián)通。盡管去年冬季以來，天然氣管網(wǎng)互聯(lián)互通的呼聲很高，也在局部地區(qū)實現(xiàn)了小范圍的管網(wǎng)銜接，但距離全國天然氣管網(wǎng)互聯(lián)互通的大目標(biāo)還相去甚遠(yuǎn)。

截至2017年，全國共投運LNG接收站16個，其中中海油7個、中石油4個、中石化2個，新奧燃?xì)狻⑿陆畯V匯各1個，“三桶油”接收能力占到LNG總接收能力的90%以上。據(jù)測算，三桶油LNG接收站的接卸周轉(zhuǎn)能力不足60%，儲罐還有3-5倍的增容空間。由于已承諾第三方開放且實際做到了開放的LNG接收站仍是少數(shù)，“誰建設(shè)誰使用”的實際狀況，大大限制了我國LNG接收站調(diào)峰能力的發(fā)揮。

第三，缺少法律責(zé)任作為外在壓力，天然氣產(chǎn)業(yè)鏈上下游履行儲氣調(diào)峰職責(zé)不暢。

《天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運營管理辦法》《加快推進(jìn)天然氣利用的意見》中明確規(guī)定：季節(jié)調(diào)峰責(zé)任由上游供應(yīng)企業(yè)來承擔(dān)，城鎮(zhèn)燃?xì)馄髽I(yè)承擔(dān)所供應(yīng)市場的小時調(diào)峰供氣責(zé)任。

國家要求上游企業(yè)建設(shè)的10%儲氣能力，一般通過地下儲氣庫的方式來實現(xiàn)，而這些儲氣庫的天然氣儲備就是季節(jié)調(diào)峰能力的體現(xiàn)，所以上游應(yīng)該承擔(dān)儲氣設(shè)施的建設(shè)職責(zé)。建設(shè)儲氣設(shè)施目的是儲備天然氣，滿足調(diào)峰和應(yīng)急需要，保障供氣安全。調(diào)峰和應(yīng)急保障是下游用戶的需求，主要來自于城市燃?xì)獾木用裆钣脷狻?/p>

但是在冬季用氣緊張時，盡管上下游企業(yè)已簽訂了供用氣合同，雙方在保供責(zé)任和氣量上仍時有摩擦。這是因為，上下游均可能出現(xiàn)無法嚴(yán)格按照合同執(zhí)行的情況，比如，上游因不可抗力因素導(dǎo)致無法保供，下游因氣溫突變導(dǎo)致氣量預(yù)測不準(zhǔn)等。對于前一種情況，上游企業(yè)保供責(zé)任轉(zhuǎn)移到下游是否合理還有待商榷。而對于后一種情況，下游企業(yè)因為需要采購長協(xié)之外的高價天然氣，是否又能從地方政府那里獲得補貼?

所以，從下游燃?xì)馄髽I(yè)的角度看，即便有意愿建設(shè)天然氣儲備設(shè)施以履行保供義務(wù)，由于供氣規(guī)模有限、不掌握儲氣庫建設(shè)資源、資金實力有限，也很難成為儲氣設(shè)施建設(shè)的主力。而上游供應(yīng)企業(yè)由于其在供氣規(guī)模、建庫資源、資金技術(shù)條件方面的優(yōu)勢，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起儲氣設(shè)施尤其是大型儲氣庫建設(shè)的責(zé)任。需要指出的是，沒有法律責(zé)任作為約束條件，上下游企業(yè)既沒有建設(shè)儲氣庫的外在壓力，也沒有建設(shè)儲氣庫的內(nèi)在動力。

第四，價格機(jī)制不合理，企業(yè)調(diào)峰能力建設(shè)意愿不足。

天然氣消費存在明顯的季節(jié)性，冬季用氣量大，夏季用氣量小。發(fā)達(dá)國家一般采用單獨制定峰谷價格的方式來鼓勵夏季多用，限制冬季少用，從而達(dá)到減少季節(jié)波動的目的目前，我國天然氣價格既有政府定價又有市場定價，非居民用戶管道氣價由國家發(fā)改委核定基準(zhǔn)門站價，居民用氣實施政府定價，LNG則是市場定價，而這些價格中均未體現(xiàn)出儲氣調(diào)峰成本。由于缺少儲氣調(diào)峰價格，下游企業(yè)不均衡用氣也無需支付更高的成本，上游企業(yè)也不能從儲氣調(diào)峰中獲得更多收益，各方都認(rèn)為建設(shè)天然氣儲備沒有盈利空間，投資建設(shè)天然氣儲氣調(diào)峰設(shè)施的意愿自然不強(qiáng)。

再者，近年來價格市場化改革快速推進(jìn)，而部分企業(yè)并沒有完全樹立起向市場要效益的理念，更多地停留在向政府要政策的老思路上。供氣企業(yè)本應(yīng)自發(fā)利用季節(jié)性差價調(diào)節(jié)淡旺季需求，但是事實上淡季時企業(yè)不愿降價，用氣高峰時卻又按政府指導(dǎo)價以最高漲價幅度漲價，引發(fā)了下游企業(yè)和終端用戶的不滿。

自西氣東輸一線管道運輸價格核定以來，中石油通過西氣東輸一線、忠武線等管道運輸價格打包收取儲氣庫費用，多年來已經(jīng)累計向用戶收費40億元以上，但一直沒有建成配套儲氣庫并提供儲氣服務(wù)。

二、國際上天然氣儲氣調(diào)峰設(shè)施建設(shè)的成熟經(jīng)驗

(一)重視天然氣儲備的作用

世界上主要的天然氣生產(chǎn)國和消費國，天然氣儲備都已經(jīng)成為保障安全穩(wěn)定供氣的必要手段。美、俄、英、法意、日等國家雖然天然氣消費量不同，天然氣在能源結(jié)構(gòu)中所占比例不同，天然氣消費對外依賴程度不同，但都通過各種方式建立了相當(dāng)規(guī)模的天然氣儲備。天然氣儲備在保障供氣安全中發(fā)揮了重大作用。

以美國為例，每年冬季動用的天然氣儲備量達(dá)700億立方米，是其日均消費量的40倍，另外還有約425億立方米的未動用儲備。法國、意大利、日本、俄羅斯等國甚至還提岀了國家戰(zhàn)略儲備的概念，通過建立大規(guī)模儲備保障供氣安全。

(二)以法律手段促進(jìn)儲氣庫建設(shè)

美國和加拿大及其他很多國家都把儲氣庫建設(shè)作為天然氣上下游一體化工程的重要組成部分。美國主要依據(jù)《天然氣法》《能源政策法》《鹽穴儲氣庫設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)》等監(jiān)督儲氣庫建設(shè);加拿大標(biāo)準(zhǔn)委員會出臺了包含廢棄油氣藏儲氣庫、鹽穴儲氣庫和礦坑儲氣庫的建設(shè)規(guī)范，從使用范圍鉆完井技術(shù)、庫容、地面設(shè)備和安全等方面指導(dǎo)儲氣庫建設(shè)。

(三)因地制宜選擇儲氣方式

美國、俄羅斯等油氣資源比較豐富的國家，主要利用枯竭油氣田建設(shè)地下儲氣庫;法國、德國等歐洲大陸國家，油氣資源比較貧乏，利用含水巖層建立了規(guī)模巨大的儲氣能力;美國、歐洲地下鹽層條件較好的地區(qū)，建設(shè)了大量的鹽穴儲氣庫。歐洲大陸的瑞典，甚至探索建設(shè)內(nèi)襯巖洞儲氣庫。日本天然氣消費完全依賴進(jìn)口LNG，依托LNG 接收站建設(shè)了大量LNG儲罐。我國香港地區(qū)缺少儲氣庫建設(shè)條件，利用制氣廠保障城市燃?xì)夤?yīng)安全。

(四)根據(jù)國情確定儲氣規(guī)模

天然氣儲備規(guī)模與一個國家的天然氣消費量、對外依賴程度有關(guān)，也與儲氣庫建設(shè)條件有關(guān)。一般來說，天然氣消費量大、對外依存度高的國家，天然氣儲備規(guī)模較大，天然氣儲備的天數(shù)也較長。

例如，美國是世界第一天然氣消費大國，年消費量達(dá)7700億立方米，具有非常優(yōu)越的建設(shè)儲氣庫的條件，因此能夠建設(shè)世界最大規(guī)模的天然氣儲備;日本天然氣完全依賴進(jìn)口，對天然氣儲備非常重視，但其儲氣方式主要是LNG儲罐，儲氣成本較高，能夠承受的儲氣量有限，因此只要求建設(shè)80天儲備量;歐洲大陸國家法國、意大利儲備規(guī)模分別相當(dāng)于100天、39天的天然氣消費量。其中，法國核能發(fā)達(dá)，天然氣消費占其一次能源消費的比例較低，但地下含水層發(fā)育較好，因此有條件建設(shè)歐洲最大規(guī)模的天然氣儲備，并為其他國家天然氣企業(yè)提供儲氣服務(wù)。

(五)企業(yè)是天然氣儲備調(diào)峰運營主體

盡管多個國家提出了戰(zhàn)略儲備概念，但只有日本通過天然氣儲備法確定國家為戰(zhàn)略儲備投資主體，其他國家都是企業(yè)作為儲備主體。以美國為例，美國天然氣已經(jīng)實現(xiàn)高度市場化，儲備、輸送和供應(yīng)均以市場機(jī)制進(jìn)行。儲氣庫管理運營主體包括州際、州內(nèi)管道公司的，地方配氣公司以及獨立的儲氣庫服務(wù)商，它們僅提供儲氣、采氣服務(wù)，收取儲轉(zhuǎn)費，一般不擁有儲氣庫內(nèi)的天然氣。而天然氣供應(yīng)商、批發(fā)商、零售商(銷售公司)和城市燃?xì)夤臼莾鈳熘刑烊粴獾乃姓?，他們使用儲氣庫的目的已?jīng)由解決供氣調(diào)峰，逐步轉(zhuǎn)變到通過合理運營儲氣庫以獲得更多的經(jīng)濟(jì)收益。

(六)天然氣供應(yīng)商和城市燃?xì)馄髽I(yè)并不必然承擔(dān)儲備責(zé)任

日本是LNG進(jìn)口量最大、使用LNG時間最長的亞洲國家，在法律上，日本并沒有強(qiáng)制進(jìn)口商和運營商(主要是電力公司和城市燃?xì)夤?必須保證天然氣和LNG儲備的要求。進(jìn)口商和運營商的商業(yè)儲備是由它們和客戶之間的商業(yè)合同條款約定的。目前，日本商業(yè)天然氣儲量約為115億立方米，儲存地點全部都是LNG接收站。

三、提高我國儲氣調(diào)峰設(shè)施能力的思路和建議

從2017年開始，我國天然氣發(fā)展又重新步入發(fā)展的“快車道”，政府和天然氣產(chǎn)業(yè)的從業(yè)者都希望行業(yè)健康發(fā)展。

天然氣穩(wěn)定供應(yīng)關(guān)系到千家萬戶的日常生活，既是民生工程，也是踐行習(xí)近平主席新時代社會主義思想，使人民群眾獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續(xù)的具體體現(xiàn)。

天然氣儲氣調(diào)峰能力滯后，受上下游產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)`，僅靠局部的“點式改革”和行政指標(biāo)攤派無法有效解決問題。

作為產(chǎn)業(yè)鏈的重要環(huán)節(jié)，打破儲氣調(diào)峰能力的供給約束要進(jìn)行全產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)袌龌母铩?/p>

(一)規(guī)范供氣合同

首先，《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項l例》第17條規(guī)定，供氣責(zé)任首先是下游城鎮(zhèn)燃?xì)饨?jīng)營企業(yè)對最終用戶承擔(dān)的持續(xù)、穩(wěn)定、安全、合格供氣的責(zé)任。由下游企業(yè)根據(jù)實際需要，通過供氣合同確定上游企業(yè)的儲氣和調(diào)峰義務(wù)，既可以使有限的儲氣庫資源得到更有效的利用，也有利于確定上游企業(yè)的義務(wù)和責(zé)任。

其次，在天然氣市場未能形成有效競爭之前，政府部門應(yīng)當(dāng)組織制定供氣、運輸服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)合同，制定安全供氣服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，并與普遍服務(wù)、非歧視服務(wù)、價格管理等制度相結(jié)合，防止供氣企業(yè)利用談判優(yōu)勢逃避保供義務(wù)、強(qiáng)迫下游企業(yè)或用戶接受不公平的合同條款、排除己方所應(yīng)承擔(dān)的保供責(zé)任。如果供氣企業(yè)擅自修改標(biāo)準(zhǔn)合同的重要條款，強(qiáng)迫用戶簽訂不公平合同，用戶可以依據(jù)合同法規(guī)定請求法院認(rèn)定不公平條款為無效。

(二)全面推進(jìn)地下儲氣庫建設(shè)

首先在全國范圍內(nèi)組織新一輪建庫資源普査，國家組織開展地下儲氣庫可行性研究。競爭出讓地下儲氣庫資源一是將枯竭油氣藏設(shè)立為一種新的礦權(quán)，從三大油氣企業(yè)中收回具備條件但未建立儲氣庫的枯竭油氣藏資源，通過競爭性出讓的方式招標(biāo)拍賣;二是允許各類投資主體從事地下儲氣庫建設(shè)，開辟快速審批通道，對這類項目優(yōu)先辦理用地預(yù)審，優(yōu)先調(diào)整土地規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃。對于參與地下儲氣庫投資、建設(shè)的各類調(diào)峰責(zé)任主體給予政策獎勵，可按比例抵扣當(dāng)年儲氣調(diào)峰容量。

(三)明確天然氣調(diào)峰應(yīng)急責(zé)任

由上游供氣企業(yè)和管道企業(yè)承擔(dān)季節(jié)調(diào)峰責(zé)任，并加快沿海LNG接收站建設(shè)速度，擴(kuò)大現(xiàn)有接收站容量，進(jìn)一步放開接收站儲罐容量的準(zhǔn)入;由上游企業(yè)、管道企業(yè)、地方政府、下游企業(yè)和大用戶等交易主體在供氣合同中明確日調(diào)峰責(zé)任與供氣方式，如可中斷協(xié)議、保供責(zé)任等。

(四)構(gòu)建多層次的儲氣調(diào)峰體系

儲氣調(diào)峰設(shè)施建設(shè)要按照宜散則散、宜聚則聚，資源共享的原則，構(gòu)建以地下儲氣庫和LNG接收站為主，重點地區(qū)的LNG(CNG)應(yīng)急儲氣為輔助，可中斷用戶、管網(wǎng)管存等手段作為補充，管網(wǎng)互聯(lián)互通作為支撐多層次的儲氣調(diào)峰體系。

(五)堅持采用價格市場化手段

從天然氣產(chǎn)業(yè)鏈來看，儲氣是天然氣的一種主要用于調(diào)峰的氣源，具備與管道氣、液化天然氣等其他氣源競爭的條件，不適于自然壟斷環(huán)節(jié)，價格改革方向是放開由市場形成。

目前，國內(nèi)40%以上的氣量價格已經(jīng)放開由市場形成。其余不到60%的天然氣門站價格雖然由政府管理，但由于實行最高上限價格管理，具有較好的價格彈性。因此，儲氣庫經(jīng)營企業(yè)可以根據(jù)市場供需情況，在價格彈性空間內(nèi)自主確定淡旺季不同的價格，淡旺季價差形成儲氣庫價格。

(六)堅持儲氣調(diào)峰設(shè)施建設(shè)投資主體多元化

1.加快推進(jìn)儲運、管網(wǎng)設(shè)施互聯(lián)互通

儲運、管網(wǎng)設(shè)施的互聯(lián)互通是提高儲氣庫儲消比的重要前提，可以在更大程度和更大范圍發(fā)揮儲氣庫調(diào)峰作用。

建議鼓勵儲氣設(shè)施運營主體承擔(dān)外輸管道建設(shè)，由各地政府組織協(xié)調(diào)管道互聯(lián)互通工程，加快管網(wǎng)升級改造，屬于上游企業(yè)的管網(wǎng)設(shè)施要滿足尖峰時期儲氣庫外輸能力，

2.允許和鼓勵各類投資主體組建新的儲運公司，從事儲氣庫、LNG接收站、管網(wǎng)等相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。增加中央預(yù)算內(nèi)投資對儲運、管網(wǎng)建設(shè)的支持力度，將部分儲氣庫、管網(wǎng)項目納入PPP項目庫，由政府與企業(yè)合作建設(shè)。

3.盡快新上、擴(kuò)建一批沿海LNG接收站設(shè)施，沿海地區(qū)短期內(nèi)可以通過LNG接收站增罐快速提高儲氣調(diào)峰能力。建議將LNG接收儲運設(shè)施建設(shè)核準(zhǔn)制改為省級政府備案制，簡化審批程序。

(七)開展儲氣庫、墊底氣補貼政策研究，研究儲氣庫建設(shè)成本通過天然氣銷售價格傳導(dǎo)的可行性。

(作者系城市燃?xì)庑袠I(yè)人士，本文不代表eo立場)