【薦文】煤電博弈四十年如何破解舊局？

2018-01-30 17:59:56 能源觀察　點擊量：評論 (0)

近期，四大發(fā)電集團向國家發(fā)改委提交的《關于當前電煤保供形勢嚴峻的緊急報告》。報告稱，由于供暖耗煤增加、歲末年初煤炭產量下滑、春運鐵

近期，四大發(fā)電集團向國家發(fā)改委提交的《關于當前電煤保供形勢嚴峻的緊急報告》。報告稱，由于供暖耗煤增加、歲末年初煤炭產量下滑、春運鐵路運力影響等因素，煤炭供給嚴重不足、燃煤電廠面臨全國性大范圍保供風險。懇請有關部門從資源、運力對發(fā)電企業(yè)進行協(xié)調和支持。

這一波煤電矛盾惡化一方面受天氣影響，用電需求超預期，同期煤電由于去產能影響產能釋放受限制，鐵路運力緊張等因素影響。發(fā)電企業(yè)進入全面虧損境地，同期煤炭價格上漲煤炭行業(yè)利潤迎來小高峰。

煤電矛盾的根源是什么?如何破解?我們的觀點是，煤電之間應該構建健康的行業(yè)生態(tài)，從產業(yè)鏈長遠發(fā)展考慮，尋求最大利益公約數(shù)。當然，解決問題的根本方法在于改革價格形成機制。

薦文——

范必：政府失靈還是市場失靈

原載2011年8月《財經》

煤電矛盾是影響我國經濟生活的一個突出問題，這一矛盾導致今年發(fā)生了七年來最嚴重的電荒。

很多研究認為，煤電矛盾是煤炭與電力的價格沖突，通過加強生產調度和價格調節(jié)是可以解決的。多年來，有關方沿著這條思路進行了很多探索，采取的措施包括：實行煤電聯(lián)動、煤電一體化、整合煤炭生產企業(yè)、限制電煤價格、召開煤炭銜接會、實施煤炭儲備，等等。

但在采取了這些措施后，煤電矛盾仍反復出現(xiàn)且愈演愈烈，這說明以行政干預為主的辦法存在很大的局限性，我們需要另辟蹊徑，從分析煤電矛盾的機理著手，研究符合實際的、系統(tǒng)的解決方案。

煤、運、電都沒有市場化

在煤電關系中，煤炭工業(yè)是上游，電力工業(yè)是下游。從國外經驗看，在煤炭市場和電力市場充分競爭，沒有運輸瓶頸的條件下，電煤與電力之間可以形成長期穩(wěn)定的供求關系。

但中國的情況是，近年來電煤價格持續(xù)大幅上漲，很多發(fā)電企業(yè)財務狀況惡化，出現(xiàn)了電煤庫存下降甚至缺煤停機現(xiàn)象，成為部分地區(qū)發(fā)生“電荒”的重要原因。這一現(xiàn)象可以簡單概括為：“電煤漲價、電價滯后、電企虧損、調價艱難”。

表面上看，煤電矛盾是價格矛盾;究其本質，則是煤炭、運力、電力市場發(fā)育不完善、競爭不充分、管制不當?shù)慕Y果。

先從電煤說起。傳統(tǒng)觀點認為，煤電矛盾是“市場煤”遇上了“計劃電”。雖然煤炭是我國生產資料領域最早開始市場化的行業(yè)之一，但時至今日，其生產流通并沒有完全做到市場化，而且非市場因素越來越多。

我國電煤交易分為重點訂貨合同交易與市場采購兩個不同的市場，重點合同煤可以拿到低價煤和低價鐵路運力，約占全部電煤的三分之一。

市場煤主要靠公路和高價鐵路運力進行運輸，煤價也較高。近年來，一些產煤大省出臺控制煤炭產量的“限產保價”措施，通過煤礦整合關停一部分中小煤礦，用“煤票”約束煤炭出省總量，減少了煤炭產能。

由于煤炭價格和產量都受到控制，電煤市場競爭很不充分，煤價高企并沒有促進煤炭產量的提高。所謂“市場煤”，其市場體系遠未完善。

其次是運輸環(huán)節(jié)，鐵路運力高度壟斷抬高了煤價。鐵路運煤分計劃內車皮和計劃外車皮，計劃內運煤可執(zhí)行國家規(guī)定的運輸價格，計劃外運煤則要向中間環(huán)節(jié)付出高昂代價，很多鐵路職工經營的“三產”“多經”企業(yè)從中漁利，這早已是行業(yè)內公認的潛規(guī)則。再加上點車費、車板費等各種名目的收費，大大提高了運輸成本。我國很多地方的電煤物流成本達到電煤價格一半以上，下游企業(yè)不堪重負。煤炭供需關系越緊張，運輸中間環(huán)節(jié)對煤電矛盾的放大作用就越明顯。

矛盾最集中的是電的環(huán)節(jié)。發(fā)電企業(yè)上網電價和電網的銷售電價由政府決定。電煤價格上漲后，發(fā)電企業(yè)無法通過提高銷售電價疏導漲價因素。

電廠的發(fā)電量也分為計劃內與計劃外。計劃內電量由電網按國家規(guī)定支付上網電價，超計劃發(fā)電部分，電網則要降價收購，而電網的銷售電價則沒有變化。也就是說，電煤價格上漲時，電廠多發(fā)電不僅不會多收益，還會增加虧損。今年華東和華中地區(qū)用電緊張，原因之一就是電力企業(yè)完成計劃電量后，就以停機檢修為名不再多發(fā)電。

此外，為了獲取資源收益，很多地方開征各種名目的收費。這其中有合理的收費，也有相當多的不合理收費。一些地方已經形成了促進煤炭漲價的內在動力，導致煤炭企業(yè)生產成本和經營負擔增加，推動了電煤價格的上漲。

從這些分析來看，煤電矛盾不是價格矛盾這么簡單，而是由于在“煤—運—電”這個產業(yè)鏈中，過度管制和行業(yè)壟斷問題十分突出，價格機制未發(fā)揮應有的調節(jié)作用，這是導致煤電矛盾的根本原因。

沒有理由重交“學費”

在解決煤電矛盾問題上本可以有不同的選擇。

一種是按照既定的市場化方向改革，用“看不見的手”促進多種所有制煤炭企業(yè)在競爭中優(yōu)勝劣汰，在鐵路運力和電力行業(yè)推進市場化改革;另一種是行政配置資源為主，依靠“看得見的手”推進企業(yè)兼并重組，提高煤炭生產和運輸?shù)募卸龋訌婋娒?、電力價格的調整和管制力度。遺憾的是，有關方面幾乎不約而同地選擇了后者。

于是，一些傳統(tǒng)體制下熟悉的做法越來越多地呈現(xiàn)在我們面前，如生產計劃、運輸計劃、發(fā)電量計劃、雙軌制，還有久違了的票證。接踵而來的問題是，價格機制在煤炭、電力生產經營中的自動調節(jié)作用受到了抑制。電煤價格高企，沒能帶動煤炭產量的增加;電力需求旺盛，也沒有提高電力企業(yè)的發(fā)電動力，電荒仍在繼續(xù)。

解決煤電矛盾選擇什么樣的路徑?是堅持以公有制為主體、多種所有制共同發(fā)展，還是回到以單一公有制為主體?是堅持市場化改革方向，還是管制化方向?是鼓勵競爭，還是鞏固壟斷?

回顧新中國成立以來的歷史，再參照發(fā)達國家的經驗，就可以看到，計劃經濟和不恰當?shù)墓苤茣斐啥倘焙托实拖拢且环N已經被理論和實踐證偽的制度安排。

1979年以來，中國對改革模式的認識，從計劃經濟為主、市場調節(jié)為輔，到有計劃的商品經濟，再到計劃經濟與市場調節(jié)相結合，最終在1992年黨的十四大上確立社會主義市場經濟的改革方向。這一認識來之不易，付出了高昂的代價。對此，我們沒有必要再付一次“學費”。

對煤電這類生產資料行業(yè)，國家對其改革方向歷來是明確的，那就是建立全國統(tǒng)一的、開放的市場體系，清除分割、封鎖市場的行政性壁壘，營造公平競爭的市場環(huán)境，建立以市場形成價格為主的價格機制。

對于鐵路、電力這類壟斷性行業(yè)，其改革方向是政企分開，壟斷性業(yè)務與競爭性業(yè)務分開，引入競爭機制，鼓勵多元投資主體進入。

這就是說，必須在煤炭、運輸、電力三個環(huán)節(jié)進行全產業(yè)鏈的市場化改革，而不是對某一個環(huán)節(jié)進行修補和調整。

堅持既定的市場化改革方向，就應當鼓勵公平競爭和公平交易，加強監(jiān)管、放松管制。下決心盡快取消煤炭、運力、電力的計劃指標，清理和減少對煤炭生產、流通環(huán)節(jié)的稅費;增加電力、鐵路調度的透明度，在政府監(jiān)管下實行公開、公平、公正的調度，以此調動煤炭企業(yè)和發(fā)電企業(yè)的積極性。

細化解決之道

具體而言，未來的調整和改革可以從八個方面展開。

一、進一步提高煤炭生產能力。在確保安全的前提下，啟動和新上一批煤炭生產能力。

二、增強電力供給能力。在“電荒”嚴重的省份，抓緊核準一批前期工作基礎扎實的火電項目。按火電建設周期平均22個—24個月計算，現(xiàn)在開工的項目要到2013年初可以投產。

三、清理和規(guī)范煤炭行業(yè)稅費。按照清費立稅的原則，清理煤炭行業(yè)不合理收費，推進煤炭資源稅費綜合改革。取消煤炭大省自行出臺的煤炭收費項目，禁止地方政府出臺限產保價措施。

四、建立全國統(tǒng)一的電煤交易市場，取消重點合同煤與市場煤的劃分。與此同時，將電煤計劃內與計劃外運力并軌，建立公開透明的鐵路運力交易市場，從而減少鐵路運輸中的尋租行為，降低電煤物流成本。

五、取消發(fā)電量計劃指標。國家應明令取消各地自行下達的發(fā)電量計劃指標，電網企業(yè)按規(guī)定的上網電價向發(fā)電企業(yè)購電。為了鼓勵高效節(jié)能機組多發(fā)電，可以在南方電網實行節(jié)能發(fā)電調度的基礎上，在國家電網推行節(jié)能發(fā)電調度辦法。實施這兩項措施，將有助于挖掘現(xiàn)有電力企業(yè)的發(fā)電能力。

六、加強對電網調度和收入的監(jiān)管。電網企業(yè)實時公布調度和財務收支狀況，由電力監(jiān)管部門核定電網的收益。在電力體制改革沒有完全到位、電網企業(yè)“三產”“多經”尚未完全分離的情況下，這將有助于防止電網企業(yè)獲取過高的價差收入。

七、輸配電價由政府核定、銷售電價逐步放開管制。擴大電力直接交易范圍，逐步以市場定價代替政府定價。以區(qū)域電力市場為主，推行“多買多賣”的交易方式。由發(fā)電企業(yè)與用戶自行商定電力、電量、電價，簽訂各種期限的購電合同。電網企業(yè)可以按核定輸配電價收取過網費，但要堅決杜絕各種其他形式的收費、加價。

實施這一措施后，電網在電力購銷中過高的價差收入將減少。因此，即使發(fā)電企業(yè)會通過提高銷售電價來消化成本上漲因素，終端用戶的電價也未必會上漲，甚至可能下降。

八、完善以區(qū)域電力市場為主的電力市場，深化鐵路體制改革，逐步將電網、鐵路網的網絡運輸業(yè)務與電、煤產品的營銷業(yè)務分開，形成由市場供求關系決定煤價、電價、運價的價格形成機制。