本刊記者 馮潔 發(fā)自北京、廣州

李高的辦公室門后，放著一個(gè)墨綠色的大號(hào)書報(bào)袋，上面寫著幾個(gè)醒目的淺色大字:國(guó)家發(fā)改委。

李高是氣候司司長(zhǎng)。這里是6月中旬的北京西直門南小街，生態(tài)環(huán)境部辦公大樓。此時(shí)，距離國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案公布、氣候司轉(zhuǎn)隸已有3個(gè)月。

2018年3月，《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》經(jīng)全國(guó)人大審議通過后，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)組成發(fā)生重大調(diào)整。其中，環(huán)境保護(hù)部升格為生態(tài)環(huán)境部，原來分散在水利部、國(guó)家海洋局、農(nóng)業(yè)部、國(guó)土資源部等部委的污染控制和環(huán)境治理職能，統(tǒng)一到新組建的環(huán)境部?jī)?nèi)。原本由發(fā)改委領(lǐng)銜的應(yīng)對(duì)氣候變化和溫室氣體減排工作，也轉(zhuǎn)交給了加強(qiáng)版環(huán)境部。

不過，已于2017年12月啟動(dòng)的全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)，在開鑼不久就遭遇主管部門轉(zhuǎn)換，從管“發(fā)展”的發(fā)改委到管“環(huán)保”的環(huán)境部，溫室氣體減排工作會(huì)加強(qiáng)還是削弱?一年之后，中國(guó)碳市場(chǎng)的現(xiàn)實(shí)主義是放棄，還是蓄積技術(shù)和體制的能力，站在更有利的位置上?

轉(zhuǎn)隸影響:有延遲、未停擺

4月20日，也就是新環(huán)境部掛牌4天后，氣候司全體成員在一天內(nèi)密集經(jīng)歷了離別和入伙:上午，分管氣候工作的國(guó)家發(fā)改委副主任張勇前來話別，下午，國(guó)家發(fā)改委主任何立峰主持歡送會(huì)，緊接著，生態(tài)環(huán)境部部長(zhǎng)李干杰在環(huán)境部歡迎新成員。也是這一天，氣候司和所屬的國(guó)家氣候中心很多人陸續(xù)走到國(guó)家發(fā)改委門前，與機(jī)構(gòu)牌匾合影，紀(jì)念自己或長(zhǎng)或短的月壇南街生涯。

時(shí)間到了2018年9月11日，距離氣候司搬入環(huán)境部近5個(gè)月后，中國(guó)機(jī)構(gòu)編制網(wǎng)正式發(fā)布了《生態(tài)環(huán)境部職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》，即“三定”方案。至此，國(guó)家層面的應(yīng)對(duì)氣候變化工作職責(zé)，正式完成了從發(fā)改委到生態(tài)環(huán)境部的轉(zhuǎn)換。

“三定”是一個(gè)有中國(guó)特色的政治概念，除了定主要職責(zé)、定內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、定人員編制三大內(nèi)容外，也包括定領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)。由黨委、政府印發(fā)的“三定”方案，是具有一定法律效力的規(guī)范性文件。

方案第十條明確了由生態(tài)環(huán)境部“負(fù)責(zé)”應(yīng)對(duì)氣候變化工作。在本輪機(jī)構(gòu)改革之前，原環(huán)境保護(hù)部雖然也是國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化小組的成員單位，但職責(zé)是“參與”。從參與到負(fù)責(zé)，只改了兩個(gè)字，變化卻很大。

“三定”之后，生態(tài)環(huán)境部在氣候變化領(lǐng)域的職責(zé)很清晰，具體包括:組織擬訂應(yīng)對(duì)氣候變化及溫室氣體減排重大戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策;與有關(guān)部門共同牽頭組織參加氣候變化國(guó)際談判;負(fù)責(zé)國(guó)家履行聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約相關(guān)工作。

“氣候職能在國(guó)家層面已經(jīng)完成轉(zhuǎn)換，不過地方層面還在進(jìn)行中。”北京市發(fā)改委資源節(jié)約與環(huán)境保護(hù)處有關(guān)人士介紹說，就北京的情況而言，“要到年底了吧。”按照“編隨事走、人隨編走”的原則，待各部委“三定”方案公布后，地方政府相對(duì)應(yīng)的機(jī)構(gòu)、職能和人員也要隨之變動(dòng)。

中央與地方氣候職能交接的不同步，除了先國(guó)家后地方的正常時(shí)間差以外，還存在一個(gè)“技術(shù)”問題。本輪機(jī)構(gòu)改革前，節(jié)能減排和氣候變化兩項(xiàng)工作，在國(guó)家層面，由同屬發(fā)改委的環(huán)資司和氣候司分別落實(shí)。但在地方政府層面，兩項(xiàng)工作的人員和職能劃分則沒有那么清晰。

“全國(guó)的省區(qū)市發(fā)改委中，約有1/3有獨(dú)立的氣候處，另2/3則是氣候與環(huán)資設(shè)在同一個(gè)處室內(nèi)。”主管碳市場(chǎng)工作的環(huán)境部氣候司副司長(zhǎng)蔣兆理解釋說，這一現(xiàn)狀與各地情況各異、自主安排便于開展工作有一定關(guān)系。

對(duì)于啟動(dòng)不久的全國(guó)碳市場(chǎng)而言，相對(duì)于配額分配、碳交易基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)展等，最受關(guān)注的是機(jī)構(gòu)改革后，原屬各省發(fā)改委的氣候處或環(huán)資氣候處的歸屬問題。

而2017年底剛啟動(dòng)就遇到機(jī)構(gòu)改革，對(duì)全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)的進(jìn)度影響也不可避免。

在于9月初由生態(tài)環(huán)境部氣候司舉行的全國(guó)碳市場(chǎng)(發(fā)電行業(yè))培訓(xùn)會(huì)上，有省級(jí)環(huán)保廳有關(guān)人士詢問，“工作如何交接?我們還沒接手。”有個(gè)別省發(fā)改系統(tǒng)人士則表示，“工作暫時(shí)停了。”

事情要做，地方機(jī)構(gòu)調(diào)整尚未到位，怎么辦?

對(duì)于已于4月搬到北京西直門南小街環(huán)境部大樓的氣候司而言，過渡期除了等待地方機(jī)構(gòu)改革完成外，碳市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和隊(duì)伍的能力建設(shè)從沒停下腳步。在“三定”方案公布前的6月，氣候司就組織了一場(chǎng)碳市場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)，會(huì)上，發(fā)改和環(huán)保兩大系統(tǒng)的基層工作人員罕見的“同框”。

“第一次參加環(huán)境部的會(huì)，感到很高興，也很榮幸。”上述培訓(xùn)會(huì)上，上海市發(fā)改委資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)處副處長(zhǎng)郭建利的話一出口，場(chǎng)上就發(fā)出了一陣會(huì)意的笑聲。

盡管有遲滯，但地方應(yīng)對(duì)氣候變化和碳市場(chǎng)相關(guān)工作并未停擺。截至2018年12月初，大部分省市的發(fā)改委氣候(環(huán)資)處，仍在按原來的職責(zé)繼續(xù)工作，同時(shí)等待地方機(jī)構(gòu)落地。而最先納入全國(guó)碳市場(chǎng)的發(fā)電行業(yè)，以及2013年以來陸續(xù)建成的7個(gè)地方碳市場(chǎng)試點(diǎn)，也仍在按全國(guó)碳市場(chǎng)啟動(dòng)前的規(guī)則運(yùn)行——

上海于10底公布了上海市2017年各區(qū)級(jí)政府節(jié)能降碳目標(biāo)責(zé)任制考核公告，落款是上海市應(yīng)對(duì)氣候變化及節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室(上海市發(fā)改委代章);湖北于11月迎來了生態(tài)環(huán)境部副部長(zhǎng)趙英民帶隊(duì)的碳交易調(diào)研團(tuán)，并舉行了包含模擬交易的第六期全國(guó)碳市場(chǎng)能力建設(shè)培訓(xùn)班。

不過，相比于機(jī)構(gòu)調(diào)整在短期內(nèi)給碳市場(chǎng)工作帶來的直接影響，對(duì)于關(guān)注氣候變化和碳市場(chǎng)的人而言，更大的疑問在于，對(duì)應(yīng)對(duì)氣候變化和碳市場(chǎng)工作而言，主管部門從發(fā)改委變成環(huán)境部，是加強(qiáng)還是削弱?

“我對(duì)這個(gè)系統(tǒng)有信心”:氣候變化領(lǐng)導(dǎo)小組的領(lǐng)導(dǎo)力

國(guó)家發(fā)改委和其前身國(guó)家計(jì)委，長(zhǎng)期被認(rèn)為是國(guó)務(wù)院第一部委，環(huán)境部則相對(duì)邊緣。其實(shí)，這一認(rèn)識(shí)在2018年3月啟動(dòng)的最新一輪機(jī)構(gòu)改革之前，就與事實(shí)有出入，機(jī)構(gòu)改革完成后更不成立。

中國(guó)機(jī)構(gòu)編制網(wǎng)的數(shù)據(jù)顯示，相比于原來的13個(gè)職責(zé)，生態(tài)環(huán)境部的職能為15個(gè)，除了負(fù)責(zé)應(yīng)對(duì)氣候變化，還新增了“組織開展中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察、統(tǒng)一負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法”、“海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)”等內(nèi)容。在編制方面，生態(tài)環(huán)境部也經(jīng)歷了明顯的“擴(kuò)編”—人員編制從311名增加到了478名，司局級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)由48名增加到了78名。

對(duì)比之下，國(guó)家發(fā)改委在本輪機(jī)構(gòu)改革中，經(jīng)歷更多的是職能剝離。以環(huán)境、氣候領(lǐng)域?yàn)槔?，機(jī)構(gòu)改革前，國(guó)家發(fā)改委涉及廣義環(huán)境職能的司局，除了氣候司外，還有資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)司(簡(jiǎn)稱“環(huán)資司”)，以及農(nóng)經(jīng)司和西部司等。其中，環(huán)資司負(fù)責(zé)節(jié)能減排、循環(huán)經(jīng)濟(jì)和清潔生產(chǎn)工作，也是國(guó)家發(fā)改委內(nèi)負(fù)責(zé)環(huán)保工作綜合協(xié)調(diào)的司局，同時(shí)，環(huán)資司還承擔(dān)國(guó)務(wù)院節(jié)能減排領(lǐng)導(dǎo)小組的日常工作。機(jī)構(gòu)改革后，環(huán)資司依然保留在發(fā)改委，氣候司轉(zhuǎn)入環(huán)保部，而農(nóng)經(jīng)、西部等司局的環(huán)境相關(guān)職能也分別4轉(zhuǎn)入農(nóng)業(yè)部、自然資源部等。

從職能看，環(huán)境部堪稱“大贏家”，發(fā)改委的確“被削弱”

了。一位部委人士提醒說，“不要忘了，發(fā)改委的定位本來就是參謀、助手，放手項(xiàng)目審批等微觀管理職責(zé)正是讓它回歸本職，而且本輪機(jī)構(gòu)改革的原則就是協(xié)同高效，歸口交叉職能是提高行政效率的必然做法。

不過，從產(chǎn)業(yè)協(xié)同的角度來看，發(fā)改委不再牽頭應(yīng)對(duì)氣候變化工作，仍引發(fā)了一些擔(dān)憂。“溫室氣體排放歸根結(jié)底要靠經(jīng)濟(jì)和能源轉(zhuǎn)型，是經(jīng)濟(jì)問題而非環(huán)境問題。中國(guó)以往實(shí)行的是‘搭便車式的氣候政策，即氣候政策搭產(chǎn)業(yè)政策、投資政策的便車。”一位經(jīng)濟(jì)學(xué)者表示，“氣候司轉(zhuǎn)隸后，如何更好地發(fā)揮環(huán)境政策與經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)同效應(yīng)，對(duì)環(huán)境部的跨部門協(xié)調(diào)能力提出了更高要求。

對(duì)此，李高的回應(yīng)是，發(fā)改委的跨部門協(xié)調(diào)職能越來越多的來自中央、國(guó)務(wù)院的授權(quán)，而非發(fā)改委自身。這意味著，無論是環(huán)境部還是同樣涉及氣候變化工作的科技部甚至工信部等，誰被授權(quán)就由誰牽頭負(fù)責(zé)應(yīng)對(duì)氣候變化工作。

另一個(gè)經(jīng)常被忽略的事實(shí)是，我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的工作，從一開始就不是某個(gè)部門單打獨(dú)斗，而是采用了領(lǐng)導(dǎo)小組+多部門協(xié)調(diào)的方式，主要區(qū)別在于誰是牽頭機(jī)構(gòu)這一跨部門協(xié)作的工作機(jī)制是由應(yīng)對(duì)氣候變化的復(fù)雜性決定的:由人類活動(dòng)引起的溫室氣體排放造成的地球升溫，影響是全球范圍的，從國(guó)家行動(dòng)的層面來說，減緩、適應(yīng)的行動(dòng)，不僅需要多部門協(xié)調(diào)，也需要全社會(huì)、各行業(yè)企業(yè)一起行動(dòng)。

這一背景下，早在2007年，國(guó)務(wù)院就成立了國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化及節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組，對(duì)外視工作需要稱國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)導(dǎo)小組或國(guó)務(wù)院節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組(一個(gè)機(jī)構(gòu)，兩個(gè)牌子，以下簡(jiǎn)稱“小組”)，作為國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化和節(jié)能減排工作的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。小組從成立之初，就由國(guó)務(wù)院總理任組長(zhǎng)，副總理和國(guó)務(wù)委員任副組長(zhǎng)，十幾個(gè)相關(guān)部委的部長(zhǎng)、副部長(zhǎng)及重要科學(xué)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人作為小組成員。小組成立后，根據(jù)機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員變動(dòng)及工作需要，曾經(jīng)過幾次調(diào)整。

2018年7月，小組再次調(diào)整組成單位和人員，并明確“國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化及節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組具體工作由生態(tài)環(huán)境部、發(fā)展改革委按職責(zé)承擔(dān)。”之所以強(qiáng)調(diào)“按職責(zé)承擔(dān)”，是因?yàn)閲?guó)家層面的應(yīng)對(duì)氣候變化和節(jié)能減排依然是同一個(gè)小組，盡管應(yīng)對(duì)氣候變化工作轉(zhuǎn)到了環(huán)境部，節(jié)能減排工作依然在發(fā)改委。

“(應(yīng)對(duì)氣候變化)領(lǐng)導(dǎo)小組還在，我對(duì)這個(gè)系統(tǒng)(而非某個(gè)特定部門)有信心。”6月的一天，李高在自己的新辦公室里解釋說。