碳市場鳴鑼開市

要以碳統(tǒng)領來統(tǒng)籌其他效率，以碳排放量為統(tǒng)一考核標準，通過市場化手段推進碳資產地位的確認，才能有效解決當前電力發(fā)展的主要矛盾，引導產業(yè)結構重組。

四年磨礪，七省市試水，以市場機制減少溫室氣體排放，以碳交易體系推動我國電力工業(yè)綠色發(fā)展的創(chuàng)新舉措，終在2017年底落下實錘。12月19日，國家發(fā)改委印發(fā)《全國碳排放交易市場建設方案(發(fā)電行業(yè))》(以下簡稱“方案”)，提出通過配額制賦予碳排放權商品屬性，使其具有稀缺性，允許配額在減排成本不同的企業(yè)間通過交易手段自由流動，以達成減排目標和經濟收益多方共贏的效果，碳市場將成為推動我國電力清潔低碳發(fā)展，體現(xiàn)國家意志，履行應對氣候變化國際承諾的強勁東風。

根據國際能源署(IEA)公布數據，全球電力行業(yè)(含熱力)碳排放總量占比全球碳排放總量超過四成。在我國，受能源資源稟賦制約，長期以來電源結構以煤電為主，煤電發(fā)電量占比超過70%，每年消耗全國煤炭近半，是溫室氣體排放大戶。隨著國家低碳發(fā)展政策要求逐步提高，以及在《中美元首應對氣候變化聯(lián)合聲明》、巴黎氣候大會上所作國際承諾，促使電力行業(yè)加快低碳轉型。近十年來，電力行業(yè)通過技術創(chuàng)新和結構調整，發(fā)電效率和新能源裝機比例不斷提升，技術減排和結構減排取得顯著成效，有效削減了電力行業(yè)溫室氣體排放，同時電力行業(yè)碳排放強度持續(xù)下降。但隨著技術減排空間壓縮和成本提高，探索更經濟有效的碳減排途徑十分必要。

碳排放權交易是利用市場機制以低成本控制溫室氣體排放的重要措施，歐、美國家已有較為成功的實施案例。2013年開始，我國陸續(xù)啟動七省市碳排放權交易試點，并對配額分配、基準線、交易平臺等關鍵環(huán)節(jié)進行了深入研究。通過試點實踐，試點市場的參與者、交易量不斷增加，履約率不斷提升，試點范圍內的碳排放總量和強度呈現(xiàn)了雙降的趨勢。但同時，試點經驗中也暴露出碳市場頂層設計機制缺失，市場活躍度低，發(fā)電企業(yè)生產經營壓力增大，以及對碳交易認知不足等問題。2017年，發(fā)電行業(yè)率先啟動全國碳市場，首批進入碳市場的電力企業(yè)達1700多家，排放量超過30億噸，其規(guī)模已遠遠超過世界上正在運行的任何一個碳市場。無論是從國家立法層面，還是就企業(yè)執(zhí)行層面，如何利用好碳市場這把“雙刃劍”，運用看不見的碳交易手段實現(xiàn)看得見的經濟效益和環(huán)境效益，都需要在“摸著石頭過河”的過程中不斷總結和完善。為此，本刊特專訪中國電力企業(yè)聯(lián)合會專職副理事長王志軒，就電力企業(yè)參與碳市場、碳市場頂層機制設計，以及碳市場構建路徑進行深度闡述和解讀。

市場減排是我國電力綠色發(fā)展的最優(yōu)手段

目前，我國仍處于工業(yè)化中后期階段，電力行業(yè)在較長時期內還將保持中高速發(fā)展。截至2017年底，我國發(fā)電裝機已達17.8億千瓦，全國全社會用電量6.3萬億千瓦時，人均用電量4538千瓦時，人均生活用電量625千瓦時，但人均指標不及歐美等工業(yè)化發(fā)達國家的一半。從全社會低碳發(fā)展要求看，提高電能比例是趨勢，國家電力發(fā)展“十三五”規(guī)劃預測到2020年電能占終端能源消費比重將達27%。由于我國能源資源稟賦以煤為主，決定了煤電在一段時間內仍將是支撐我國能源電力轉型的基礎。

“近年來，由于受到燃料成本價格不斷攀升及環(huán)保改造投入持續(xù)加大的影響，煤電企業(yè)生產經營壓力陡增，節(jié)能減排空間趨窄。”王志軒介紹，首先，經過多輪節(jié)能減排技術改造，現(xiàn)役煤電機組的節(jié)能減排技術處于世界先進水平，節(jié)能降耗潛力已被充分挖掘，繼續(xù)提高減排效率的空間有限，再改造經濟投入巨大;其次，隨著風電、太陽能等可再生能源發(fā)電比重的快速提高，越來越多的煤電機組參與調峰，年利用小時、負荷率持續(xù)走低，影響機組運行經濟性，特別是大容量、高參數機組參與調峰，不能在最佳工況下運行，低能耗優(yōu)勢無法有效發(fā)揮;其三，通過煤電結構調整節(jié)能的潛力逐步下降，以新增機組的方法優(yōu)化煤電機組結構降低供電煤耗的空間越來越小，加之煤電環(huán)保設施的持續(xù)改造，總體上增加了煙氣系統(tǒng)的阻力，從而增加了能耗。

從電力發(fā)展趨勢看，通過以往強制性技術標準推進深度減排的空間已逐漸收窄，只有通過機制引進和創(chuàng)新，利用市場手段才能更好地挖掘減排潛力。通過建設碳市場，利用碳約束倒逼電力結構優(yōu)化，挖掘減排空間，淘汰化解落后產能;通過碳交易，發(fā)現(xiàn)碳價格，從而使低碳發(fā)展的價值真實地體現(xiàn)在具體企業(yè)的經濟活動和生產運行中，使可再生能源發(fā)電技術更具經濟競爭力;通過市場機制，發(fā)現(xiàn)不同企業(yè)在技術、管理等各方面的差異，在達到減碳目標的前提下，使減碳成本更低的企業(yè)獲得收益，使減碳成本高的企業(yè)實現(xiàn)低成本減排，從而整體降低各個企業(yè)碳減排成本;通過碳資產運作、碳金融等活動，擴大低碳發(fā)展空間，促進形成新的技術減排潛力，引導低碳技術新興投資的蓬勃發(fā)展。

從短期來看，碳排放交易政策的推行毋庸置疑將推高發(fā)電成本，但從長遠來看，其對企業(yè)發(fā)展的正面激勵作用不僅體現(xiàn)在對企業(yè)節(jié)能技術改進的激勵，同時也有利于增加企業(yè)管理的廣度和深度，有助于企業(yè)改進管理方式、提升管理水平。從企業(yè)的角度，碳資產具有準物權屬性，同時也具有一定的金融屬性。一方面碳資產管理屬于全新的管理內容，需要逐步通過實踐積累經驗，最終形成完整的管理制度和體系;另一方面，碳資產管理涉及碳排放權配額管理、核證自愿減排量(CCER)、碳排放權交易資金管理等諸多方面，需要企業(yè)逐步摸索和實踐。

“雖然現(xiàn)在對于煤電企業(yè)來說減碳空間很小，但并不等于沒有空間。目前常規(guī)污染物的控制對燃煤電廠來說基本告一段落，所以今后企業(yè)發(fā)展的思路要向低碳方面轉移，決策層要更加注重碳管理，提高對碳交易的認知，同時要向降碳技術方面發(fā)展，人、財、物要向碳市場、碳收益、碳資產方向傾斜。碳市場啟動后，將會倒逼企業(yè)研發(fā)新技術，拓展減排空間，引導和加速新興投資。”王志軒強調，碳市場是達到同樣既定目標情況下全社會碳減排成本最優(yōu)的手段。

新時代、新理念和新機制，都要求企業(yè)進一步提高管理水平，決策層更加注重碳管理，提高對碳交易的認識，把重點轉移到碳排放控制上來，從我國能源綠色發(fā)展的整體規(guī)劃出發(fā)來設定企業(yè)自身低碳發(fā)展戰(zhàn)略。同時，確保在節(jié)能環(huán)保改造、技術研發(fā)等方面投入更多的財力和物力，探討利用自動監(jiān)測系統(tǒng)監(jiān)測碳排放，并與現(xiàn)有系統(tǒng)緊密結合，以數字電力控制污染物排放;對所屬電廠進行設備改造，進一步提高設備運行和維護水平，保證設備高效運行，減少非計劃停機情況下啟停過程中的超水平能耗和排放。

構建以低碳為統(tǒng)領的電力綠色發(fā)展體系

“目前我們對于控碳或是控煤的認識上還存在很多誤區(qū)。要構建碳市場的頂層設計，首先要認識到，在目前控煤不是突破碳約束的關鍵，是否實現(xiàn)低碳才是推進電力綠色發(fā)展的成敗要因。”王志軒說，“要以碳統(tǒng)領來統(tǒng)籌其他效率，以碳排放量為統(tǒng)一考核標準，通過市場化手段推進碳資產地位的確認，才能有效解決當前電力發(fā)展的主要矛盾，引導產業(yè)結構重組。”

長久以來，關于“去碳化”與“去煤化”的爭論不絕于耳，而對于以煤為主的我國能源結構和資源稟賦而言，單純控制煤炭的使用量來達到減碳目標并非最佳選擇。目前我國通過技術手段、結構調整、以及市場和行政手段，在提升非化石能源占比，控制碳排放總量、碳排放強度方面取得積極成效。在我國碳減排宏觀目標確立的基礎上，應以低碳發(fā)展為統(tǒng)領，建立健全配套法規(guī)政策體系，與電力體制改革有效銜接，通過市場化手段，鼓勵和創(chuàng)新低碳能源生產和消費。

“從目前碳市場推進的程度來說，我國碳市場建設已經有了一定的法規(guī)基礎，這是以國家戰(zhàn)略和政治決策為統(tǒng)籌，在全國人大的決議和電力發(fā)展五年規(guī)劃里都有推進碳市場建設的具體表述。但目前，碳市場的法律基礎不牢，還不能做到法制化管理，應當加快推進依法減碳進程。”王志軒認為，“碳市場說簡單就簡單，說復雜也相當復雜。頂層設計是一個全局性、系統(tǒng)性、綜合性很強的命題。由于碳市場涉及到專業(yè)領域、地域、主體、政府機構等方方面面，在碳市場的立法中應當站在新時代的高度，結合政策體制改革完善原有的法律法規(guī)架構。現(xiàn)在雖然有了一定的法規(guī)基礎，但是頂層設計還沒有完全的明確，缺少法律層面上的制度。在部門關系、基本原則等方面都需要進一步明確。”

市場導向，政策先行，清晰明確的政策是實施碳排放交易的基礎。目前電力行業(yè)實施與碳排放交易相配套的法規(guī)政策和相關制度尚不完善，有關碳交易的法律和相關政策缺失，如應對氣候變化法、碳排放權交易管理條例、碳交易市場規(guī)則等尚未正式出臺。同樣，對于現(xiàn)有法規(guī)政策也有待進一步完善，能源資源、節(jié)能降耗、污染物減排等法規(guī)政策對電力企業(yè)低碳、環(huán)保、節(jié)能等要求存在交叉、矛盾、不合理等問題。由于節(jié)能、減碳、減常規(guī)污染物之間既互相促進，也有互相矛盾的情況，法規(guī)政策間協(xié)調不夠，將直接觸及各種目標之間不協(xié)調的矛盾點，導致電源與電網不協(xié)調、可再能源發(fā)電無序發(fā)展、煤電發(fā)展定位搖擺等問題，影響到節(jié)能、環(huán)保、減碳之間的協(xié)調和銜接。比如過度環(huán)保要求會增加能耗;過度節(jié)能會增加水資源等消耗，節(jié)能并不一定減碳等，還影響到強制性的限額要求與排污權交易等市場機制在應用上的矛盾;節(jié)能、環(huán)保調度與經濟性的矛盾，減少棄風棄水與煤電利用小時數下降造成能耗升高的矛盾等。

“目前，在立法層面急需整合現(xiàn)行的各種與低碳發(fā)展相關的政策、制度和標準，為科學推進碳市場、更好地發(fā)揮碳市場作用提供有利條件。”王志軒介紹，黨的十九大提出要更好發(fā)揮政府的作用，健全財政、貨幣、產業(yè)、區(qū)域等經濟政策協(xié)調機制。在碳交易市場組建初期，政策的整合和政府職責的協(xié)調要同步推進。在碳市場和碳稅的選擇上，能夠采用碳排放權交易的應盡可能采用，當不宜采用碳排放權交易時，應考慮碳稅及其他政策工具，但是政策之間不宜交叉矛盾。如節(jié)能量控制、綠證等，要與碳市場相協(xié)調，當交叉不可避免時，應給予企業(yè)充分的選擇權。當然并不是說將所有政策合并歸一，而是要化繁為簡，科學配置各種政策機制。同時，要加強和整合與碳排放權管理有關的政府機構的職責，統(tǒng)籌考慮各類機構設置，科學配置各部門權力，明確職責。在碳市場管理上，要進一步明確界定中央和地方政府職權，主管部門和其他部門的責任。政府部門權力的重新配置是整合各種政策的關鍵要素。

碳配額適度從緊是碳市場平穩(wěn)建設的核心

“真正完全市場化的碳市場交易，就是所有企業(yè)共同參與配額拍賣，但是拍賣的形式對于剛剛起步的碳市場來說風險程度過高。就像電力市場組建初期的亂象一樣，發(fā)電企業(yè)明明知道電價低于發(fā)電成本，還要賠本賺吆喝。為了避免重蹈覆轍，目前還是以配額免費分配為主，以行業(yè)基準線法適當考慮機組的先進性和產業(yè)政策低碳化的調整方向，以度電社會貢獻值為評判標準，適度給予先進性機組一定的傾斜，促進產業(yè)結構加速調整。”王志軒介紹。

從國內外已有的碳市場運行情況看，過松的配額造成碳價持續(xù)低迷,如前幾年的歐盟碳市場，幾乎體現(xiàn)不出碳成本對生產經營環(huán)節(jié)的影響，碳市場成為擺設。但是，過緊的配額，必然會過多提高參與碳市場企業(yè)的成本，也會使這些成本最終傳導到全社會，影響到經濟的平穩(wěn)健康發(fā)展。

目前我國碳排放配額的分配方式和松緊度根據試點地區(qū)政策的不同而各有差異。七省市試點電力企業(yè)碳排放交易配額分配方法各有特點，多數試點(如北京、天津、重慶)對于既有設施采用的是以歷史排放強度為基數的歷史強度法，這種方式會造成配額過剩、市場交易低迷的情況，而以行業(yè)基準線方法作為電力行業(yè)配額分配的方法，能夠鼓勵先進、倒逼企業(yè)革新技術、節(jié)能減排。在基準線設定方面，如基準線水平過于寬松，則容易導致碳交易體系低效甚至無效運行;而過于嚴格，也會給控排企業(yè)造成過重的負擔，增加碳泄漏的風險。對于電力行業(yè)而言，基準線水平設定需要綜合考慮能耗限額標準、技術發(fā)展現(xiàn)狀、減排能力、地域特征等因素，最后得出一個公平合理的行業(yè)基準線。

“我國作為負責任的大國要踐行國際義務，履行國際承諾，所以碳排放總量目標要穩(wěn)，不能冒進，要有一定的彈性。但是絕不能放松碳減排的要求和能源轉型的進程，所以在配額分配上要適度從緊，這是基于在構建綠色、低碳、循環(huán)發(fā)展的經濟體系和構建清潔低碳安全高效能源體系要求下，促進低碳轉型和提前完成減碳總目標的先決條件。”王志軒介紹。

要做到總量“適度從緊”，一是要把國家控制溫室氣體排放的總要求和能源轉型戰(zhàn)略密切結合起來，考慮好火電機組尤其是煤電機組在能源轉型中的地位和作用，研究煤電(尤其是熱電聯(lián)產機組)在能源安全發(fā)展中的“紅線”，從宏觀和區(qū)域層面統(tǒng)籌解決好煤電裝機結構和電量結構。二是要考慮好發(fā)電企業(yè)的生產經營活動對經濟發(fā)展、民生保障、實體經濟影響的作用、地位以及電力企業(yè)自身脫困。三是要充分考慮煤電技術設備條件、運行條件對碳減排潛力的影響。四是要科學估計新能源發(fā)展的速度對煤電的替代作用。只有摸清了這些情況，“適度從緊”才會有具體內涵，才可能具體操作，才能水落石出。在總量“適度從緊”條件下，分配到具體企業(yè)時，應當與能源電力發(fā)展的政策導向、節(jié)能減排導向、民生和企業(yè)發(fā)展導向相一致。

“快、穩(wěn)、合、擴”四字方針推進碳市場建設

早在2010年《國務院關于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興市場的決定》中，國務院就明確提出“建立和完善主要污染物和碳排放交易機制”，力求以市場手段來控制碳等污染物總量。通過碳試點試水，我國碳市場建設的相關準備工作已基本籌備完善，框架和基礎都已成規(guī)模，雖然不是萬事俱備，但打響環(huán)境保衛(wèi)戰(zhàn)的先行力量已蓄勢待發(fā)。“紙上談兵終覺淺，只有在實戰(zhàn)中才能不斷攻堅克難，在發(fā)展中發(fā)現(xiàn)和解決問題。在推進碳市場建設中，我主張以快、穩(wěn)、合、擴為戰(zhàn)略要領，把工作做實做細，結合實際及時調整。”王志軒說。

所謂“快”，就是要加快推進碳市場建設進程。目前《全國碳排放權交易市場建設方案(發(fā)電行業(yè))》已經頒布實施，2018年是準備階段，2019年是基礎建設年，2020年將在電力行業(yè)全面開展，3年時間轉瞬即逝，碳市場的全面構建和減排目標的完成需要政府和市場各方主體在各個環(huán)節(jié)盡快落實和推進。只有在推進的過程中才能更加深入地發(fā)現(xiàn)問題，解決問題。

所謂“穩(wěn)”，指的是研究和建設并進，“快”和“穩(wěn)”齊驅。本輪碳市場建設首先在電力行業(yè)推行，未來將廣泛推廣到其他行業(yè)領域。若急于全面推行將適得其反，這也要求碳市場建設要“穩(wěn)中求進”。碳市場實際上涉及到方方面面，不單單是電力企業(yè)，還有政府、第三方機構等多方面的協(xié)調;不光涉及政策，還有規(guī)則、平臺等方面的建設和完善，某一方面單獨冒進反而欲速不達。

所謂“合”，是指政策的銜接和部門間的合作。通過4年的建設經驗來看，單純地依靠氣候變化主管部門來推進碳市場建設頗有力不從心之感，還需要多部門合作，聯(lián)合推進。一方面，相關氣候變化的機制、政策之間需要協(xié)調，避免政出多門和政策交叉;另一方面，在推進碳市場建設過程中又涉及到多個部門間的合作和統(tǒng)籌，包括氣候變化部門、節(jié)能部門、環(huán)境保護部門、電力市場相關部門以及監(jiān)管部門。只有相關部門相互配合，才能對碳市場的組建形成合力。當然，部門間的合作與政策間的統(tǒng)籌是有區(qū)別的，前者是已有政策的協(xié)調，后者將貫穿于整個推進過程之中，需要形成部門間的協(xié)調機制，促進溝通常態(tài)化。

所謂“擴”，是指范圍、地域的擴大。目前碳市場參與主體和碳交易的范圍主要限定在電力行業(yè)中的火電企業(yè)，火電企業(yè)通過多年節(jié)能減排提高發(fā)電效率，減碳空間已經非常有限，且目前無法與其他發(fā)電類型開展交換和交易，若要更大地發(fā)揮碳市場的作用，應進一步擴大市場規(guī)模。雖然擴大交易范圍不是目前碳市場建設的當務之急，但在試點和前期準備階段，都需要樹立相關意識，否則碳交易的作用將被不斷弱化，孤軍奮戰(zhàn)難免功虧一簣，影響電力行業(yè)整體管理成本和技術進步。并且，目前現(xiàn)行的碳交易管理設計上以屬地管理和企業(yè)間的交易為主，行業(yè)和集團的作用發(fā)揮不足，限制了集團公司內部的配額調配權力，不利于行業(yè)和集團范圍內的整體資源配置。

我國電力行業(yè)在節(jié)能減排、提高能效方面已經做了大量工作，積累了豐富的經驗，雖然常規(guī)污染物減排空間逐收窄，但結構減碳方面仍有空間。隨著技術的提高和成本的下降，其優(yōu)勢也將愈加明顯。同時，隨著新電改的深入推進，電力市場化改革也將進一步解決目前企業(yè)減排成本疏導不暢、減排壓力無法消化的問題，將對碳市場構建起到至關重要的作用。但目前我國碳市場和電力市場均處于起步階段，兩個市場的關聯(lián)性在設計時尚未得到統(tǒng)籌考慮，兩個市場有待有效銜接。

“我們希望電力市場和碳市場不要相互影響。如果在電力市場里疊加低碳優(yōu)先調度、補貼等政策，會造成重復，擾亂兩個市場秩序。”王志軒建議，“市場的約束越少越好，電力市場以安全為基本約束，碳市場體現(xiàn)碳價值，各司其職，才能形成公平、透明的市場運行條件。否則就會重新走上計劃經濟的老路。”(王志軒為中國電力企業(yè)聯(lián)合會專職副理事長。)