摘要

 

采取市場化手段對輸電阻塞進行管理已經(jīng)成為電力市場建設(shè)和電力市場改革的重要內(nèi)容。電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)以及附屬的電力系統(tǒng)運行機構(gòu)和持有股權(quán)的電力市場運營機構(gòu)均是輸電阻塞管理及其法律規(guī)制的重點對象，有可能出現(xiàn)因違反法定或約定的輸電阻塞管理義務而承擔相應的法律責任。文章認為，需要對其承擔的法律責任進行識別，甄別其法律風險源，并依法采取防范措施，同時必須建構(gòu)輸電阻塞管理及對與輸電阻塞管理有關(guān)主體行為進行規(guī)制，以維護其自身合法權(quán)益和保障電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定可靠運行及推動電力市場建設(shè)。

 

 

電網(wǎng)每條線路上允許通過的有功潮流絕對值存在安全限值，即所謂輸電容量極限（transmission capacity limit）（我國稱為“電網(wǎng)輸送能力極限”），如果制定的發(fā)用電計劃導致該條線路上有功潮流的絕對值超出限值，即出現(xiàn)輸電阻塞（transmission congestion）的現(xiàn)象。在傳統(tǒng)發(fā)輸配售電一體化模式下，輸電阻塞僅僅是電力企業(yè)內(nèi)部的生產(chǎn)運行問題，不涉及其他利益主體，沒有被單獨考慮和顯現(xiàn)出來，亦無需采取市場化的手段進行管理，監(jiān)管機構(gòu)也就沒有必要對其予以單獨監(jiān)管。

 

廠網(wǎng)分開、競價上網(wǎng)以及電力直接交易等市場機制引入之后，因為電力交易主體多元，交易范圍擴大，交易對象選擇更加自由，電力市場交易合同需要剛性執(zhí)行，輸電阻塞的管理逸出單一電力企業(yè)的管理疆域，使得原本已存在的輸電阻塞問題顯性地表現(xiàn)出來，輸電阻塞管理必然與電力調(diào)度剝離而成為需要進行專門規(guī)制的領(lǐng)域。

 

《關(guān)于推進電力市場建設(shè)的實施意見》明確提出通過市場化的手段解決必要的輸電阻塞問題。由于現(xiàn)行立法和政策等規(guī)范性文件幾乎均以發(fā)輸配售傳統(tǒng)模式為體制基礎(chǔ)，需要借鑒成熟電力市場國家輸電阻塞管理及其規(guī)制的成功經(jīng)驗，探索市場化的阻塞管理方法，同時對阻塞管理實施主體及被管理主體的行為進行法律規(guī)制?，F(xiàn)有的公私法律制度不能提供有效的制度供給，有必要通過制定新法或?qū)扔蟹芍贫冗M行修訂，以建構(gòu)專門的規(guī)范體系。

 

電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)居于電力系統(tǒng)的樞紐地位，是電力體制進一步深化改革的重點對象，其具體實施和執(zhí)行輸電阻塞管理，理所當然成為輸電阻塞管理法律規(guī)制的最為重要的受規(guī)制主體。無論其在實施和執(zhí)行輸電阻塞管理過程中，作為與其他受規(guī)制主體享有平等地位的商事主體，還是在接受輸電阻塞管理法律規(guī)制的受規(guī)制主體，均不可避免地出現(xiàn)違反約定或法定的公私法義務而承擔公司法律責任的風險。因此，如何合理設(shè)定電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)在輸電阻塞管理及其法律規(guī)制制度中的義務，以及如何防范可能出現(xiàn)的公私法律風險，對于維護其自身合法權(quán)益，保障電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定可靠運行，促進和推動電力體制進一步深化改革均具有重要意義。

 

01

 

建構(gòu)輸電阻塞管理體系及其

 

法律規(guī)制的必要性分析

 

采取市場化手段對輸電阻塞進行管理已經(jīng)成為電力市場建設(shè)和電力市場改革的重要內(nèi)容，有市場必然會出現(xiàn)市場失靈，從而需要通過規(guī)制對市場失靈進行矯正。建構(gòu)輸電阻塞管理體系及對與輸電阻塞管理有關(guān)主體行為進行規(guī)制的法律制度的必要性主要體現(xiàn)在以下兩個方面：

 

是克服和解決輸電阻塞

 

產(chǎn)生的消極影響的需要

 

輸電阻塞的消極影響是顯而易見的：

 

第一，造成節(jié)點之間的電能量交換受限，威脅電網(wǎng)的安全性和可靠性，進而影響電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)的效益，因阻塞帶來的電價風險損害發(fā)電企業(yè)的發(fā)電收益。

 

第二，可能明顯改變發(fā)電公司在電力市場中的競爭地位，造成某些受限區(qū)域的發(fā)電商具有較大的市場力，擾亂電力市場的公平競爭秩序。

 

第三，為解決輸電阻塞，滿足區(qū)域中的電力電量平衡和保證系統(tǒng)安全，必須改變原來的發(fā)電計劃，不得不調(diào)用阻塞區(qū)內(nèi)的高價機組以滿足區(qū)內(nèi)負荷的需要，必然產(chǎn)生阻塞費用，增加了電力系統(tǒng)的整體運行成本，導致社會整體福利降低。

 

第四，輸電阻塞會使部分交易合同無法完全履行或交割，產(chǎn)生交易量的削減和電價的調(diào)整，影響用戶的用電需求和利益，還在一定程度上降低了市場的流動性，制約電力市場建設(shè)。

 

第五，可再生能源發(fā)電項目與傳統(tǒng)的化石能源發(fā)電項目不同，其通常遠離負荷中心、集中接入，或分布于電力網(wǎng)絡的末段，因其具有間歇性和不穩(wěn)定的特性，會使電力網(wǎng)絡表現(xiàn)出不同的潮流特征，足額配置輸電容量會使成本增加。在出現(xiàn)輸電阻塞問題且不能有效解決時，可再生能源發(fā)電上網(wǎng)將面臨困境，尤其是隨著其發(fā)電成本不斷降低，國家財政補貼逐步退出，將與傳統(tǒng)發(fā)電處于平等競爭的地位，輸電阻塞問題無疑會阻礙可再生能源發(fā)電的發(fā)展。

 

第六，我國目前的電力市場交易基本以省內(nèi)交易為主，而跨省、跨區(qū)域乃至全國范圍內(nèi)的電力交易是電力市場的發(fā)展方向，省間和區(qū)域間出現(xiàn)輸電阻塞，會阻礙更大范圍內(nèi)統(tǒng)一的電力市場建設(shè)。

 

現(xiàn)行管理制度無法徹底解決

 

輸電阻塞及其法律規(guī)制問題

 

輸電阻塞及其技術(shù)管理將直接影響電力系統(tǒng)的安全，以及買賣各方已經(jīng)達成的電量交易合同的履行，同時對整個電力系統(tǒng)的規(guī)劃與投資也起著引導作用。而目前我國的輸電阻塞管理基本由電力調(diào)度交易機構(gòu)主導和支配，輸電容量的測算和評估缺乏明晰標準，阻塞管理的方法和手段不夠透明（包括輸電阻塞成本分攤和盈余分配），對輸電管理行為本身更是缺乏有針對性的監(jiān)管。

 

輸電阻塞管理法律規(guī)制制度的核心內(nèi)容分為兩大部分：一是對電力調(diào)度機構(gòu)輸電阻塞管理標準、程序等方面的法律規(guī)制；二是對承擔輸電阻塞管理法律規(guī)制職責的行政機關(guān)在實施阻塞管理監(jiān)管行為的強制性規(guī)范。而我國目前在這兩方面的法律制度均存在供給不足或缺位的問題。

 

建構(gòu)輸電阻塞管理法律規(guī)制制度首先必須明確區(qū)隔其與已經(jīng)建立的各種公私規(guī)范之間的關(guān)系，即解決是否單獨建構(gòu)的必要性問題。我國目前已經(jīng)建立起比較完善的中長期電力市場的規(guī)制制度。對輸電阻塞管理法律規(guī)制與相關(guān)電力市場監(jiān)管制度的調(diào)整邊界進行清晰區(qū)隔的目的在于厘清不同法律制度的調(diào)整對象，避免法律規(guī)則之間的重疊、沖突和冗余，突出和體現(xiàn)輸電阻塞管理法律規(guī)制的重點和核心，減少被監(jiān)管主體的負擔，節(jié)約立法資源，形成邊界清晰、結(jié)構(gòu)合理、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的電力市場監(jiān)管法律制度。

 

根據(jù)輸電阻塞的產(chǎn)生原因、管理技術(shù)手段以及電力行政管理及監(jiān)管制度，輸電阻塞管理及其法律規(guī)制制度與現(xiàn)行的電力發(fā)展規(guī)劃制度、“一法三條例”（指《電力法》和《電力調(diào)度管理條例》、《電力設(shè)施保護條例》、《電力供應和使用條例》）、輸電電價監(jiān)審等法律、法規(guī)及電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定導則、電力交易規(guī)則和電力交易合同等技術(shù)規(guī)范、市場規(guī)則等具有一定的相關(guān)性，但均無法替代輸電阻塞管理及其法律規(guī)制制度。

 

02

 

電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)在輸電阻塞管理

 

及其法律規(guī)制的公私法義務

 

電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)在電力系統(tǒng)中的特殊地位決定了必然由其承擔具體負責實施和執(zhí)行輸電阻塞管理的職責，同時由全資、控股和參股電力交易中心組織電力市場交易。《關(guān)于推進電力市場建設(shè)的實施意見》第五點第八條中的“阻塞管理”僅原則性地規(guī)定了電力調(diào)度機構(gòu)在輸電阻塞管理中的基本義務，即“公布電網(wǎng)輸送能力及相關(guān)信息，負責預測和檢測可能出現(xiàn)的阻塞問題，并通過市場機制進行必要的阻塞管理。因阻塞管理產(chǎn)生的盈利或費用按責任分擔”，實際上，其與其他輸電管理參與主體之間基于法律和電力交易合同需要承擔一系列公私法律義務。

 

電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)的義務

 

電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)即輸配電服務提供商，從服務的方式上看，輸電服務主要分為兩大類：點對點服務和網(wǎng)絡服務。

 

點對點服務是指電能的輸入點和輸出點固定的輸電服務，這一類服務一般靠雙方合同予以保證。網(wǎng)絡服務是指電能的輸入和輸出不固定，允許用戶改變電能的輸入點或輸出點，甚至改變輸電計劃。隨著我國電力市場的逐步開放，發(fā)電和供電市場隨之放開，由以前電力生產(chǎn)企業(yè)和電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)共同負責輸電服務分離成為輸電服務的管理及輸電費用的收取由國家電網(wǎng)公司負責。

 

對于輸電服務提供商而言，他的權(quán)利是通過提供輸電服務而向用戶收取一定的輸電服務費。根據(jù)《關(guān)于進一步深化電力體制改革的若干意見》（以下簡稱“電改9號文”）及配套文件精神，輸配電價的核定應該基于“準許成本加合理收益”的原則，并向社會公開，接受社會監(jiān)督。其義務主要有以下幾個方面：

 

除不可抗力因素外，應保證輸電通道的可用及輸電服務的可靠，即保證系統(tǒng)安全穩(wěn)定運行；

 

電網(wǎng)的擴建應根據(jù)網(wǎng)絡阻塞情況，綜合考慮，以社會利益最大化為目標，提高效率；

 

對市場主體提供公平的輸配電服務和電網(wǎng)接入服務；

 

服從電力調(diào)度機構(gòu)的統(tǒng)一調(diào)度，建設(shè)、運行、維護和管理電網(wǎng)配套技術(shù)支持系統(tǒng)；

 

按規(guī)定披露和提供信息。

 

電力系統(tǒng)運營機構(gòu)的義務

 

電力系統(tǒng)運營機構(gòu)為承擔輸電阻塞技術(shù)經(jīng)濟管理的實施主體，負責執(zhí)行市場交易計劃、在電力系統(tǒng)正常和事故情況下的運行調(diào)度，實現(xiàn)電力系統(tǒng)的有功和無功實時平衡，保證電力系統(tǒng)的安全、穩(wěn)定、經(jīng)濟運行。從系統(tǒng)運營機構(gòu)的定義可以看出，其最重大的責任就是保障電力系統(tǒng)的安全穩(wěn)定運行，因此擁有安排所有發(fā)電機組發(fā)電計劃、調(diào)度電網(wǎng)運行以及調(diào)度可中斷負荷需求的權(quán)利。

 

根據(jù)“電改9號文”配套文件《關(guān)于推進電力市場建設(shè)的實施意見》的表述，電力調(diào)度機構(gòu)的基本義務是按規(guī)定公布電網(wǎng)輸送能力及相關(guān)信息，負責預測和檢測可能出現(xiàn)的阻塞問題，并通過市場機制進行必要的阻塞管理。負責預測和檢測可能出現(xiàn)的阻塞問題。具體而言，其義務主要有以下幾個方面：

 

按調(diào)度規(guī)程實施電力調(diào)度，負責系統(tǒng)實時平衡，確保電網(wǎng)安全；

 

向電力交易機構(gòu)提供安全約束條件和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，配合電力交易機構(gòu)履行市場運營職能；

 

負責安全校核；

 

合理安排電網(wǎng)運行方式，保障電力交易結(jié)果的執(zhí)行，若因電力調(diào)度機構(gòu)自身原因造成實際執(zhí)行與交易結(jié)果偏差時，電力調(diào)度機構(gòu)應承擔相應的經(jīng)濟責任；

 

在保證電網(wǎng)安全穩(wěn)定運行的前提下，應提高系統(tǒng)運行經(jīng)濟性，盡量避免輸電阻塞；

 

按規(guī)定披露和提供電網(wǎng)運行的相關(guān)信息。

 

電力市場運營機構(gòu)的義務

 

電力市場運營機構(gòu)是指負責電力市場運作（包括交易組織與交易計劃制定、計量與結(jié)算、市場信息發(fā)布與管理等）的機構(gòu)。在我國當前電力市場改革過渡時期，市場運營機構(gòu)即指電力交易中心。其權(quán)利與義務主要包括以下幾個方面：

 

組織各類交易，負責交易平臺建設(shè)與運行維護；

 

擬定電力交易實施細則；

 

編制交易計劃；

 

負責市場主體的注冊管理；

 

提供電力交易結(jié)算依據(jù)（包括但不限于全部電量電費、輔助服務費及輸電服務費等）及相關(guān)服務；

 

監(jiān)視和分析市場運行情況；

 

建設(shè)、運營和維護電力市場交易技術(shù)支持系統(tǒng)；

 

按規(guī)定披露和發(fā)布交易信息。

 

其中交易機構(gòu)編制交易計劃應考慮調(diào)度機構(gòu)提供的安全約束條件及基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，不可隨意編制；提供電力交易結(jié)算依據(jù)應該包含阻塞費用的收取和阻塞盈余的分配；監(jiān)視市場運行情況，應包括市場主體為謀取阻塞收益通過串謀等措施而造成的網(wǎng)絡阻塞。

 

特別指出的是，由于現(xiàn)階段電力系統(tǒng)運營機構(gòu)附屬于電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)，其義務和責任均直接歸屬于電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)，只是電力市場運營機構(gòu)的義務和責任間接導引至作為全資、控股和參股股東的電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)。

 

03

 

電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)輸電阻塞及其法律規(guī)制的公私法法律風險及其防范

 

電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)在輸電阻塞管理及其法律規(guī)制可能面臨的法律風險包括兩類：

 

一類是民事法律風險。即在對輸電阻塞進行技術(shù)和經(jīng)濟管理過程中，因其違反電力交易合同的約定義務或者實施侵權(quán)行為而對遭受損害的他方當事人承擔民事法律責任的風險。

 

一類是行政法律風險。即因在對輸電阻塞進行技術(shù)和經(jīng)濟管理過程中，因其違反有關(guān)輸電阻塞管理法律監(jiān)管的行政性法律、法規(guī)和其他規(guī)范性文件的規(guī)定，而被有權(quán)行政機關(guān)予以行政處罰，承擔行政法律責任的風險。因此，識別兩類不同法律風險的風險源，并采取有針對性的防范措施，對于電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)至關(guān)重要。

 

 

 

電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)在輸電阻塞管理中可能面臨的民事法律風險主要是因其違反與發(fā)電企業(yè)、用戶（含售電公司）訂立的三方購售電協(xié)議，與發(fā)電企業(yè)訂立的并網(wǎng)協(xié)議約定的合同義務和法定合同義務而承擔違約責任的風險，以及違反有關(guān)輸電阻塞管理的法律規(guī)定侵犯發(fā)電企業(yè)、用戶（含售電公司）及其他第三人的財產(chǎn)和人身權(quán)益而承擔侵權(quán)損害賠償責任的風險。

 

 

以原國家電監(jiān)會和國家工商總局編制的大用戶直購電協(xié)議和并網(wǎng)協(xié)議為例，違約責任主要如下：因未能準確核定可用輸電容量，導致不能執(zhí)行或完全執(zhí)行電力交易合同、輸電服務的違約責任；未按用電管理規(guī)定和技術(shù)規(guī)范運行和維護有關(guān)用電設(shè)施，導致輸電容量不能執(zhí)行或完全執(zhí)行電力交易合同、輸電服務的違約責任；未按約定向用戶提供用電負荷、用電計劃等信息，導致輸電容量不能執(zhí)行或完全執(zhí)行電力交易合同、輸電服務的違約責任；未按約定準確核定輸電阻塞盈余或成本，以及盈余分配或成本分攤的違約責任。

 

 

基于現(xiàn)行有關(guān)法律，侵權(quán)責任主要如下：因輸電阻塞管理實施過程違反有關(guān)規(guī)定而侵犯發(fā)電企業(yè)、用電人基于購售電和輸電服務協(xié)議以外的人身和財產(chǎn)權(quán)益；侵占、挪用輸電阻塞盈余資金而侵犯有關(guān)主體的財產(chǎn)權(quán)益。

 

基于前述違約責任和侵權(quán)責任的分析，電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)防范民事法律風險的主要措施無外兩類。一類是全面適當履行購售電和輸電協(xié)議約定及有關(guān)法律規(guī)定的義務，堅決杜絕違約行為和侵權(quán)行為的發(fā)生；另一類是在發(fā)生違約或侵權(quán)行為時，采取如下法律手段：一是盡快采取減損措施，避免損失的擴大，縮小責任范圍，降低責任程度。二是收集掌握對方違約和存在過錯的證據(jù)，對抗對方的索償請求。

 

 

 

電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)在輸電阻塞管理過程中可能面臨的行政法律風險，集中表現(xiàn)在電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)違反行政法規(guī)而被有關(guān)行政機關(guān)課以行政強制措施和予以行政處罰的風險。電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)可能面臨的被加以行政強制措施和予以行政處罰是電力行業(yè)行政主管部門作為行政執(zhí)法主體對實施了或者正在實施或者違法行為的電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)，根據(jù)法定和正當程序，進行調(diào)查取證并依法對其人身、財產(chǎn)和行為予以限制、禁止或給予最終處罰，并在其不履行行政處理決定時申請司法機關(guān)或依法自行強制執(zhí)行而承擔的不利法律后果。

 

由于我國現(xiàn)行法律并未明確規(guī)定輸電阻塞管理法律規(guī)制制度，電網(wǎng)因違法輸電阻塞管理的法定義務可能面臨的行政法律風險最多只能參照違反電力市場運行規(guī)則、拒絕公平開放電網(wǎng)、不按照電力市場運行規(guī)則組織交易。但上述三種違法行為并不必然因?qū)嵤┹旊娮枞芾矶?，因此，參照?zhí)行違反行政法定的基本原則，需要通過修法予以明確。

 

電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)行政法律風險的防范思路有三種：

 

第一，嚴格遵守法定的行政義務。相對于私法上的約定和法定義務而言，因電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)應當履行的行政法的義務限于法定義務較為清晰明確，在法無明文禁止時盡可為之。因此，電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)僅需嚴格遵守輸電阻塞管理的法定義務（前提是存在清晰明確的法定義務），即可實現(xiàn)防范行政法律風險的目的。

 

第二，要求行政主體保障并充分行使申辯、陳述和要求聽證的權(quán)利。行政主體在行政執(zhí)法實施程序中充分保障行政相對人的申辯、陳述的權(quán)利是行政法的基本原則。在行政主體擬做出停產(chǎn)停業(yè)、處以較大數(shù)額的行政罰款和吊銷許可證等較為嚴重的行政處罰，應當保障行政相對人申請舉行聽證的合法權(quán)利。因此，電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)在行政處理程序中應當基于事實和法律，充分行使申辯、陳述和申請聽證的權(quán)利，避免行政主體做出不利的最終的行政處理決定、

 

第三，依法申請行政復議或提起行政訴訟。一旦認為行政主體及其具體執(zhí)法人員的行政行為做出的行政強制措施和行政處理決定侵害了自身合法權(quán)益，應當積極尋求行政主體內(nèi)部（行政復議、行政賠償）和/或司法救濟（行政訴訟），避免受到違法行政處理決定的終局損害。

 

? 本文作者：陳錦，李新民，盛大凱，門小文，均就職于國網(wǎng)冀北電力有限公司。陳錦：一級法律顧問，高級經(jīng)濟師；李新民：一級法律顧問，高級經(jīng)濟師；盛大凱：教授級高級工程師；門小文：高級經(jīng)濟師。

 

文章來源 I《法制與經(jīng)濟》2017年第11期

 

原標題:電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)輸電阻塞管理的法律風險及其防范