2025年3月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于進一步深化電力體制改革的若干意見》(中發(fā)〔2015〕9號，以下簡稱“9號文”)印發(fā)滿十年，本輪電力體制改革在起伏中迎來新的征程。

歷經(jīng)三輪監(jiān)審，輸配電價結(jié)構(gòu)愈發(fā)清晰，與電力市場的協(xié)同配合更加緊密;電力現(xiàn)貨市場建設(shè)從試點探索進入全面推廣階段，中長期+現(xiàn)貨市場的電力電量平衡機制日漸成熟;電力交易機構(gòu)從電網(wǎng)企業(yè)的內(nèi)設(shè)部門轉(zhuǎn)向相對獨立運行，作為市場交易公共服務(wù)平臺的效能逐步提升;煤電和新能源上網(wǎng)電量全部進入市場交易，工商業(yè)用戶有序全面入市，發(fā)用電計劃放開取得重大突破;售電公司類型多元化，用戶規(guī)模有序擴大，售電側(cè)改革在加速推進中逐步優(yōu)化規(guī)范;可再生能源特別是分布式新能源爆發(fā)式增長，多元消納路徑加速探索;電力統(tǒng)籌規(guī)劃更加兼顧不同能源資源協(xié)同發(fā)展;電力市場監(jiān)管體系逐步完善。

《南方能源觀察》回顧9號文提出的七大任務(wù)，展望電力改革下一個十年可能的任務(wù)清單：設(shè)計更加適應(yīng)新型電力系統(tǒng)的輸配電價機制、研究應(yīng)用規(guī)避市場波動風(fēng)險的工具、更好發(fā)揮有效市場有為政府的力量實現(xiàn)跨省跨區(qū)資源優(yōu)化配置、支持新型經(jīng)營主體探索商業(yè)模式做大市場增量等。

“有序推進電價改革，理順電價形成機制”

按照“管住中間、放開兩頭”的思路，我國已進行了三輪輸配電價的核定。

2014年11月，國家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于深圳市開展輸配電價改革試點的通知》，吹響了輸配電價改革的號角。深圳“破冰”后，近20個省級電網(wǎng)陸續(xù)開展試點，輸配電價進入首個監(jiān)管周期。

2017年7月，第一輪省級電網(wǎng)輸配電價核定全面完成，標(biāo)志著我國已經(jīng)在輸配電價中引入現(xiàn)代規(guī)制理念和方法，電網(wǎng)企業(yè)的盈利模式由依靠電力統(tǒng)購統(tǒng)銷獲取差價收入轉(zhuǎn)變?yōu)槭杖∵^網(wǎng)費，為建立市場化電價機制奠定基礎(chǔ)。

出于從過往價格機制平穩(wěn)過渡的考慮，首個監(jiān)管周期不同地區(qū)在核定輸配電價時參考了以往的電價水平和結(jié)構(gòu)。2020年1月，國家發(fā)展改革委修訂出臺了《省級電網(wǎng)輸配電價定價辦法》和《區(qū)域電網(wǎng)輸電價格定價辦法》，并以此為依據(jù)核定了第二監(jiān)管周期區(qū)域電網(wǎng)輸電價格和省級電網(wǎng)輸配電價。此輪核定全面覆蓋所有省級和區(qū)域電網(wǎng)的輸配電價格，輸配電價水平總體下降，進一步理順了輸配電價與目錄銷售電價的關(guān)系，為擴大市場化交易規(guī)模創(chuàng)造了更好條件，同時進一步優(yōu)化了輸配電價結(jié)構(gòu)，縮小了交叉補貼范圍。

現(xiàn)行輸配電價處于第三監(jiān)管周期，電壓等級、用戶類別等有所精簡，進一步實現(xiàn)工商業(yè)用戶同價，分電壓等級核定容(需)量電價，并將線損、抽水蓄能容量電費等多項此前包含在輸配電價中的費用單列，推動輸配電價結(jié)構(gòu)更加清晰合理，與電力市場建設(shè)協(xié)同配合更加緊密。

隨著新型電力系統(tǒng)建設(shè)逐漸深入，大型風(fēng)電光伏基地加速投資建設(shè)，與其外送消納高度相關(guān)的跨省跨區(qū)輸電價格如何設(shè)計容量機制以保障效率與公平，新型經(jīng)營主體加速進入市場，源網(wǎng)荷儲如何協(xié)同發(fā)展等，都是后續(xù)輸配電價改革的核心命題。

“推進電力交易體制改革，完善市場化交易機制”

2015年以來，從“直購電”起步的電力中長期交易逐漸成形，在全國全面鋪開，已成為支撐電力市場的重要交易方式。

電力現(xiàn)貨市場建設(shè)則自2017年起“小步快跑”。2017年，南方(以廣東起步)、蒙西、浙江、山西、山東、福建、四川、甘肅8個地區(qū)入選首批現(xiàn)貨市場試點。2021年，現(xiàn)貨試點擴增至14個地區(qū)。2022—2023年，國家能源主管部門兩次印發(fā)文件，要求加快推進現(xiàn)貨市場建設(shè)，對各現(xiàn)貨市場的建設(shè)進度列出明確的時間表，現(xiàn)貨市場加速推進。截至2024年底，山西、廣東、山東、甘肅4個省級現(xiàn)貨市場轉(zhuǎn)入正式運行，26個省(區(qū)、市)現(xiàn)貨市場開展試運行，現(xiàn)貨市場基本實現(xiàn)省(區(qū)、市)全覆蓋。

2022年1月，國家發(fā)展改革委、國家能源局印發(fā)《關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一電力市場體系的指導(dǎo)意見》，提出在充分發(fā)揮省(區(qū)、市)市場基礎(chǔ)作用的同時，鼓勵建設(shè)區(qū)域電力市場，開展跨省跨區(qū)電力中長期交易和調(diào)頻、備用等輔助服務(wù)交易，優(yōu)化區(qū)域電力資源配置。

南方區(qū)域電力市場已連續(xù)穩(wěn)定試運行超2年。2024年11月，南方區(qū)域電力現(xiàn)貨市場完成首次全月結(jié)算試運行，標(biāo)志著我國首個區(qū)域電力現(xiàn)貨市場在市場運營、市場機制、技術(shù)條件等方面均具備長周期結(jié)算運行條件，全國統(tǒng)一電力市場建設(shè)邁出關(guān)鍵一步。其他省區(qū)的省間電力中長期、現(xiàn)貨交易也在更大范圍優(yōu)化資源配置、促進可再生能源消納等方面起到積極作用。

在加快建設(shè)全國統(tǒng)一電力市場的背景下，中長期交易、現(xiàn)貨市場、電力市場運行等基本規(guī)則陸續(xù)印發(fā)，輔助服務(wù)市場基本規(guī)則公開征求意見，市場建設(shè)按照統(tǒng)一規(guī)范的制度體系持續(xù)推進。

從中長期交易起步，逐步推進現(xiàn)貨市場建設(shè)是我國相較于其他國家電力市場發(fā)展的一大特色。初期業(yè)界對交易性質(zhì)是“實物”還是“金融”展開過討論，而后逐漸把注意力轉(zhuǎn)向交易價格甚至細(xì)化到“邊際價格”。在新能源“機制電價”出臺、現(xiàn)貨市場全面鋪開、極端天氣頻發(fā)等復(fù)雜因素的共同作用下，各類主體在市場參與度加深的同時，面臨的價格波動風(fēng)險也在增加。中長期交易規(guī)則如何更加適應(yīng)市場變化，做到管控而不是放大風(fēng)險，又應(yīng)引入哪些新的對沖工具，從而起到穩(wěn)定行業(yè)發(fā)展預(yù)期的作用，是未來市場化交易工作的重要挑戰(zhàn)。

“建立相對獨立的電力交易機構(gòu)，形成公平規(guī)范的市場交易平臺”

我國電力交易機構(gòu)起源于2002年2月國務(wù)院《電力體制改革方案》提出的“電力調(diào)度交易中心”，在較長一段時間內(nèi)由電網(wǎng)公司管理。9號文印發(fā)后，交易機構(gòu)從電網(wǎng)公司的內(nèi)設(shè)部門轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)市場交易的公共平臺，實現(xiàn)相對獨立運行。

優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)是推動交易機構(gòu)獨立運行的重要手段。2018年，國家發(fā)展改革委、國家能源局印發(fā)通知，要求電力交易機構(gòu)開展股份制改造，股東應(yīng)來自各類交易主體，非電網(wǎng)企業(yè)資本股比應(yīng)不低于20%。2020年印發(fā)的《關(guān)于推進電力交易機構(gòu)獨立規(guī)范運行的實施意見》再次提出按照“多元制衡”的原則加快推進交易機構(gòu)股份制改造，要求單一股東持股比例不得超過50%，2020年底前電網(wǎng)企業(yè)持股比例降至50%以下。

目前，全國已組建33個地方電力交易機構(gòu)和北京、廣州2個區(qū)域性交易機構(gòu)。作為電力市場交易的“前臺”，交易機構(gòu)面向所有市場主體公平提供注冊管理、交易組織撮合、信息披露等服務(wù)。

隨著售電公司、市場用戶數(shù)量增多，交易機構(gòu)的“服務(wù)”功能進一步凸顯，包括搭建零售交易平臺、撮合交易達成、提醒市場風(fēng)險等，為支撐市場規(guī)范運營發(fā)揮著樞紐作用。

在推動交易機構(gòu)獨立規(guī)范運作的過程中，各地配套成立了由電網(wǎng)、發(fā)電、售電、用戶等市場主體組成的電力市場管理委員會(以下簡稱“管委會”)。管委會作為獨立于交易機構(gòu)的自治性議事協(xié)調(diào)組織，研究討論交易機構(gòu)章程、交易運營規(guī)則，協(xié)調(diào)市場相關(guān)事項，成為推動市場規(guī)范運行的重要保障。

隨著市場主體類型增加、規(guī)模不斷擴大，交易機構(gòu)轉(zhuǎn)變交易組織模式、提高交易平臺數(shù)智化管理水平的必要性和迫切性提升。為進一步實現(xiàn)獨立運行，業(yè)界對交易機構(gòu)的組織模式仍有討論。此外，未來如何界定市場糾紛處置職責(zé)范圍，如何協(xié)助政府管理風(fēng)險等仍是待解之題。

“推進發(fā)用電計劃改革，更多發(fā)揮市場機制的作用”

自2021年10月《國家發(fā)展改革委關(guān)于進一步深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價市場化改革的通知》印發(fā)以來，我國煤電已全部進入電力市場，通過市場交易形成上網(wǎng)電價，工商業(yè)用戶也全部有序進入市場交易。

在此基礎(chǔ)上，2025年1月，國家發(fā)展改革委、國家能源局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于深化新能源上網(wǎng)電價市場化改革 促進新能源高質(zhì)量發(fā)展的通知》，要求風(fēng)電、太陽能發(fā)電等新能源全部進入電力市場并建立新能源可持續(xù)發(fā)展價格結(jié)算機制。至此，我國約80%的發(fā)電裝機、約80%的發(fā)電量和約80%的用電量將進入市場交易，發(fā)用電計劃放開和價格市場化取得重大突破。

為讓大規(guī)模工商業(yè)用戶從計劃電價逐步適應(yīng)市場電價，暫未直接從市場購電的用戶可選擇由電網(wǎng)企業(yè)代理購電，代理購電價格也由市場形成。

新能源全面入市后，其改革路徑有望為氣電、核電、水電等的電價市場化改革提供借鑒，推動發(fā)電側(cè)逐步實現(xiàn)全面市場化。在加快建設(shè)全國統(tǒng)一電力市場的背景下，統(tǒng)籌考慮跨省跨區(qū)送受電中的政府指令性計劃與市場化交易也變得更加迫切。

“穩(wěn)步推進售電側(cè)改革，有序向社會資本放開售電業(yè)務(wù)”

2015年起，多地啟動售電側(cè)改革試點，分階段推動發(fā)電企業(yè)和用戶直接交易，逐步擴大售電公司代理用戶購電的規(guī)模。發(fā)電背景、電網(wǎng)背景、獨立民營等多種類型售電公司“同臺競技”，售電側(cè)改革穩(wěn)步推進。

2021年以來，工商業(yè)用戶全部入市推動售電行業(yè)迎來擴容高潮。廣東、山東等零售市場活躍的地區(qū)，售電公司數(shù)量逐年增長，售電市場活躍度提升。在市場擴大的過程中，售電公司欺詐用戶、惡意競爭等不良市場行為也有所增加。2021年11月，國家發(fā)展改革委、國家能源局印發(fā)《售電公司管理辦法》，首次以專項文件的形式對售電公司注冊、運營和退出作出規(guī)定。近兩年，多地制定零售市場管理辦法及相關(guān)交易機構(gòu)配套文件，售電市場逐步進入規(guī)范運作階段。

隨著售電市場競爭加劇，售電公司開始分化，部分專攻交易能力，部分開拓多元化業(yè)務(wù)，向綜合能源服務(wù)商、虛擬電廠運營商等轉(zhuǎn)型，提高自身的市場競爭力，也有部分沒有“長期主義”定位的售電公司退出市場。

隨著大規(guī)模新能源與低壓用戶入市、現(xiàn)貨市場全面鋪開，售電公司將面臨客戶管理難度加大、年度交易不確定性增加、實時市場價格波動加劇等挑戰(zhàn)，這要求售電公司提高市場經(jīng)營能力、套餐設(shè)計靈活性、電力電量及市場價格的預(yù)測能力等。

“開放電網(wǎng)公平接入，建立分布式電源發(fā)展新機制”

“雙碳”目標(biāo)提出以來，我國新能源迎來爆發(fā)式增長。地方政府將新能源產(chǎn)業(yè)作為拉動地方經(jīng)濟發(fā)展的重要引擎之一，爭相出臺政策支持新能源開發(fā)利用，眾多企業(yè)跨界入局，為新能源發(fā)展“添磚加瓦”。

截至2024年底，新能源裝機已占我國總發(fā)電裝機的約42%，成為十余省區(qū)的第一大電源。分布式光伏規(guī)模迅速擴大，截至2024年底，其裝機已占光伏總裝機的42%。

分布式光伏規(guī)?；鲩L對光伏開發(fā)建設(shè)、消納方式提出了新的要求。2025年1月，國家能源局印發(fā)《分布式光伏發(fā)電開發(fā)建設(shè)管理辦法》，從回歸分布式光伏就近消納和利用的本質(zhì)出發(fā)，將分布式光伏分為自然人戶用、非自然人戶用、一般工商業(yè)和大型工商業(yè)四種類型并區(qū)分不同的消納模式，推動分布式光伏市場健康發(fā)展。

近年來，多地探索源網(wǎng)荷儲一體化的發(fā)展路徑和市場機制，試點建設(shè)零碳園區(qū)、智能微電網(wǎng)等，通過整合電源側(cè)、電網(wǎng)側(cè)、用戶側(cè)資源并配置儲能設(shè)施，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)電力供需平衡和促進新能源消納。

在分布式新能源規(guī)模持續(xù)擴大的趨勢下，探索合適的入市路徑是一項重要課題。近兩年，虛擬電廠技術(shù)和業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展，以虛擬電廠的模式聚合參與市場有望成為解題之道，其調(diào)控技術(shù)、市場機制則有待進一步細(xì)化。

“加強電力統(tǒng)籌規(guī)劃和科學(xué)監(jiān)管，提高電力安全可靠水平”

近十年，我國能源供需形勢發(fā)生較大變化，由相對寬松轉(zhuǎn)為緊平衡狀態(tài)。電源結(jié)構(gòu)也發(fā)生較大變化，火電裝機占總發(fā)電裝機的比重由2015年的約66%降至2024年的約43%，新能源裝機總量即將“比肩”火電。

2022年，國家發(fā)展改革委、國家能源局印發(fā)《“十四五”現(xiàn)代能源體系規(guī)劃》，提出加強煤炭、油氣等一次能源生產(chǎn)供應(yīng)，有序推進煤電等支撐調(diào)節(jié)電源建設(shè)，大力發(fā)展可再生能源，構(gòu)建適應(yīng)高比例新能源電力系統(tǒng)等重點工作。近五年，各地拆解全國規(guī)劃的任務(wù)目標(biāo)并根據(jù)實際情況制訂、落實能源工作規(guī)劃，新型能源體系建設(shè)有序推進。“十五五”能源電力規(guī)劃也已經(jīng)展開前期研究。

過去一年，能源領(lǐng)域的法律規(guī)范集中出臺。2024年11月8日，第十四屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十二次會議通過《中華人民共和國能源法》，能源領(lǐng)域的基礎(chǔ)性、統(tǒng)領(lǐng)性法律面世。更早的2024年1月，國家能源局印發(fā)《電力市場信息披露基本規(guī)則》，統(tǒng)一全國電力市場信息披露機制;2024年4月，國家發(fā)展改革委印發(fā)《電力市場監(jiān)管辦法》，建立適應(yīng)全國統(tǒng)一電力市場的監(jiān)管制度;同月印發(fā)的《電力市場運行基本規(guī)則》規(guī)范統(tǒng)一了市場基本交易規(guī)則，并對市場風(fēng)險防控和監(jiān)管提出要求。

新能源的“三性”和晚高峰等挑戰(zhàn)使得進一步統(tǒng)籌傳統(tǒng)能源與新能源、支撐電源與調(diào)節(jié)資源的時間和空間布局愈發(fā)重要。如何協(xié)調(diào)電力產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和市場機制，支持各類資源發(fā)揮最大價值，將是“十五五”及后續(xù)一段時間的重點和難點。與此同時，電力市場運營進入規(guī)范提升階段，加之市場主體多元化、人工智能等技術(shù)應(yīng)用深化，不同監(jiān)管主體的職責(zé)與懲罰力度、監(jiān)管工具與方法也將隨之迎來變革。

eo記者 洪嘉琳

編輯 姜黎

審核 陳儀方