產(chǎn)能過剩是維持我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展亟待解決的問題，我國諸多行業(yè)產(chǎn)能已經(jīng)嚴(yán)重過剩，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生了顯著影響。產(chǎn)能過剩會(huì)導(dǎo)致行業(yè)供給過多、價(jià)格下降、競(jìng)爭(zhēng)激烈，從而導(dǎo)致企業(yè)開工不足，甚至倒閉、工人失業(yè)等問題，影響社會(huì)穩(wěn)定，更會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)大幅波動(dòng)。我國的產(chǎn)能過剩除了在鋼鐵、水泥、平板玻璃、電解鋁、造船等傳統(tǒng)行業(yè)存在外，在光伏設(shè)備、風(fēng)電設(shè)備、新材料等新興產(chǎn)業(yè)也開始凸顯，且較為嚴(yán)重。國際上一般認(rèn)為產(chǎn)能利用率在79%至83%之間比較合理，但在我國，上述行業(yè)的產(chǎn)能利用率一般在70%左右。

《國務(wù)院關(guān)于化解產(chǎn)能嚴(yán)重過剩矛盾的指導(dǎo)意見》指出：“化解產(chǎn)能嚴(yán)重過剩矛盾是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的工作重點(diǎn)。如不及時(shí)采取措施加以化解，勢(shì)必會(huì)加劇市場(chǎng)惡性競(jìng)爭(zhēng)，造成行業(yè)虧損面擴(kuò)大、企業(yè)職工失業(yè)、銀行不良資產(chǎn)增加、能源資源瓶頸加劇、生態(tài)環(huán)境惡化等問題，直接危及產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，甚至影響到民生改善和社會(huì)穩(wěn)定大局。”可見，產(chǎn)能過剩問題是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中亟待解決的關(guān)鍵問題。

近年來，隨著產(chǎn)能過剩的進(jìn)一步凸顯和在多個(gè)行業(yè)蔓延，這一問題更引起中央的高度重視。2013年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出并強(qiáng)調(diào)“要充分利用國際金融危機(jī)形成的倒逼機(jī)制，把化解產(chǎn)能過剩矛盾作為調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的工作重點(diǎn)”。工業(yè)和信息化部年度工作會(huì)議也強(qiáng)調(diào)，著力化解產(chǎn)能過剩矛盾，調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。2013年3 月國務(wù)院常務(wù)會(huì)議進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了“加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，要分行業(yè)提出化解產(chǎn)能過剩矛盾的具體辦法，責(zé)任要落實(shí)到相關(guān)部門”。

2014年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議又提出“要著力抓好化解產(chǎn)能過剩和實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展。堅(jiān)定不移化解產(chǎn)能過剩，不折不扣執(zhí)行好中央化解產(chǎn)能過剩的決策部署”。近年來，中央多次出臺(tái)相關(guān)政策治理產(chǎn)能過剩問題，如《關(guān)于發(fā)布實(shí)施〈促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整暫行規(guī)定〉的決定》、《關(guān)于加快推進(jìn)產(chǎn)能過剩行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的通知》、《關(guān)于抑制部分行業(yè)產(chǎn)能過剩和重復(fù)建設(shè)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展若干意見的通知》、《關(guān)于化解產(chǎn)能嚴(yán)重過剩矛盾的指導(dǎo)意見》。然而，這些政策效果有限，我國的行業(yè)性產(chǎn)能過剩問題仍然是制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵問題。

為什么政府干預(yù)政策效果有限?究其原因，主要是相關(guān)政策多從市場(chǎng)失靈視角探尋治理產(chǎn)能過剩的路徑。從現(xiàn)有研究來看，基于規(guī)模經(jīng)濟(jì)理論理解產(chǎn)能過剩發(fā)生機(jī)制的研究認(rèn)為企業(yè)通過規(guī)模擴(kuò)張降低成本，以期獲得規(guī)模收益，達(dá)到利潤最大化的追求。從行業(yè)視角來看，這種規(guī)模經(jīng)濟(jì)，對(duì)其他企業(yè)形成進(jìn)入壁壘，產(chǎn)能過剩已然成為一種企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略?；谶^度進(jìn)入理論的研究主要關(guān)注行業(yè)壁壘對(duì)產(chǎn)能過剩的影響機(jī)制。相關(guān)研究結(jié)論認(rèn)為，低進(jìn)入壁壘和高退出壁壘導(dǎo)致企業(yè)過度進(jìn)入某一行業(yè)，并造成市場(chǎng)集中度低，廠商迫于壓力采取低成本戰(zhàn)略，大幅提升產(chǎn)量，而共同的戰(zhàn)略預(yù)期，導(dǎo)致了行業(yè)性產(chǎn)能過剩?；谛畔⒉粚?duì)稱理論的研究主要集中在以“潮涌現(xiàn)象”解釋產(chǎn)能過剩發(fā)生機(jī)制上。

“潮涌現(xiàn)象”是指企業(yè)對(duì)行業(yè)前景產(chǎn)生共識(shí)性誤判，造成大量資金同時(shí)投入某幾個(gè)行業(yè)的情況，結(jié)果出現(xiàn)行業(yè)性產(chǎn)能過剩。這些基于基本經(jīng)濟(jì)學(xué)原理的解釋雖然給理論界提供了許多新的思路，然而始終難以解釋為何我國的產(chǎn)能過剩較其他國家嚴(yán)重且具有長(zhǎng)期態(tài)勢(shì)。這是因?yàn)樯鲜鼋忉尯雎粤梭w制性因素是我國產(chǎn)能過剩的重要原因。經(jīng)濟(jì)學(xué)基本理論難以解釋我國地方政府過度投資、重復(fù)建設(shè)，企業(yè)過度投向投資報(bào)酬率低的項(xiàng)目，以及地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)等我國特殊因素導(dǎo)致的產(chǎn)能過剩問題，而這些因素恰恰是引發(fā)我國產(chǎn)能過剩的重要原因。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中，體制缺陷所導(dǎo)致的系統(tǒng)性產(chǎn)能過?；蛘弋a(chǎn)能過剩傾向，才是真正需要關(guān)注和治理的問題。

出于這一思考，一些學(xué)者開始提出，政府規(guī)制對(duì)我國行業(yè)性產(chǎn)能過剩的影響，并提出投資拉動(dòng)的宏觀經(jīng)濟(jì)政策、官員晉升制度、預(yù)算軟約束、土地模糊產(chǎn)權(quán)、環(huán)境保護(hù)體制缺陷等制度缺陷導(dǎo)致了產(chǎn)能過剩的發(fā)生。上述規(guī)模經(jīng)濟(jì)、過度進(jìn)入、信息不對(duì)稱和政府干預(yù)理論對(duì)于產(chǎn)能過剩發(fā)生機(jī)制的研究，總的來看，可以分為市場(chǎng)和政府兩個(gè)促發(fā)因素的研究。雖然從市場(chǎng)和政府兩個(gè)角度的理論研究為后續(xù)學(xué)者的研究奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，但從市場(chǎng)和政府兩個(gè)不同視角割裂地闡釋產(chǎn)能過剩問題具有一定的片面性，兩個(gè)領(lǐng)域的研究學(xué)者在一定程度上缺乏溝通。

對(duì)我國行業(yè)性產(chǎn)能過剩發(fā)生機(jī)制的探討陷入市場(chǎng)與政府究竟誰是引發(fā)產(chǎn)能過剩的根源的分歧上。然而，政府與市場(chǎng)并非是割裂的、全然無關(guān)的。這里認(rèn)為，政府干預(yù)是誘發(fā)產(chǎn)能過剩的主要原因，而市場(chǎng)失靈是導(dǎo)致產(chǎn)能過剩的直接原因，實(shí)際是政府干預(yù)導(dǎo)致市場(chǎng)失靈引發(fā)了我國行業(yè)性產(chǎn)能過剩。因此，明晰政府干預(yù)、市場(chǎng)調(diào)節(jié)和產(chǎn)能過剩三者的作用關(guān)系，是揭示我國行業(yè)性產(chǎn)能過剩發(fā)生機(jī)制的關(guān)鍵，也更有助于系統(tǒng)性和整合性地提出我國行業(yè)性產(chǎn)能過剩的長(zhǎng)效治理機(jī)制。

基于此，這里以我國光伏產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩為例，從政府規(guī)制失靈導(dǎo)致市場(chǎng)失靈最終引發(fā)產(chǎn)能過剩這一整合的角度，系統(tǒng)分析我國行業(yè)性產(chǎn)能過剩的發(fā)生機(jī)理。研究發(fā)現(xiàn)，政府在經(jīng)濟(jì)性規(guī)制上 “錯(cuò)位”、在社會(huì)性規(guī)制上“失位”，導(dǎo)致了行業(yè)發(fā)展不穩(wěn)定、分配不公、信息不對(duì)稱、外部性等市場(chǎng)失靈現(xiàn)象，最終引發(fā)了行業(yè)性產(chǎn)能過剩問題。因此，明確政府干預(yù)與市場(chǎng)調(diào)節(jié)的邊界，政府需要在社會(huì)性規(guī)制上“補(bǔ)位”、在經(jīng)濟(jì)性規(guī)制上適度“退位”，將供求關(guān)系交由市場(chǎng)自我調(diào)節(jié)。

一、案例研究

這里以我國光伏產(chǎn)業(yè)為例，以GOrt&amP;KlEpper提出的生命周期理論為基礎(chǔ)，梳理和呈現(xiàn)我國光伏產(chǎn)業(yè)在形成期、發(fā)展期、成熟期、衰退期和未來的新平衡期五個(gè)階段中，政府干預(yù)造成市場(chǎng)失靈，并最終導(dǎo)致整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈全面過剩的發(fā)展歷程。

(一)研究設(shè)計(jì)

以我國光伏產(chǎn)業(yè)為案例，采用縱向單案例研究方法，對(duì)政府干預(yù)下的我國行業(yè)性產(chǎn)能過剩問題進(jìn)行研究。根據(jù)Yin的研究，對(duì)于多個(gè)不同時(shí)點(diǎn)上的案例研究，即縱向案例研究，適合采用單案例研究設(shè)計(jì)。因此，這里擬選擇單個(gè)案例對(duì)我國行業(yè)性產(chǎn)能過剩問題進(jìn)行研究。對(duì)于目標(biāo)案例的選擇，這里根據(jù)Pettigrew指出的 “過程是可透徹觀察到的”是變革研究中案例選擇的首要原則，選取了我國光伏產(chǎn)業(yè)作為案例。雖然，現(xiàn)階段，我國鋼鐵、水泥、煤化工、平板玻璃、電解鋁和船舶等多個(gè)行業(yè)都存在較嚴(yán)重的產(chǎn)能過剩問題，然而鋼鐵等傳統(tǒng)制造行業(yè)在新中國成立初就已經(jīng)出現(xiàn)，且產(chǎn)能過剩已經(jīng)持續(xù)較長(zhǎng)時(shí)間。

由于早期信息的保存和傳播機(jī)制與當(dāng)今信息時(shí)代相比有一定差距，獲得相對(duì)完整和全面的傳統(tǒng)制造業(yè)的整個(gè)發(fā)展生命周期的資料具有一定難度。我國真正的光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展始于20世紀(jì)末，發(fā)展歷程距今只有十多年時(shí)間，資料相對(duì)完備，整個(gè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展過程是可透徹觀察到的，選擇這一行業(yè)作為案例是較為恰當(dāng)?shù)摹Ｔ谫Y料搜集方面，這里注重資料的多樣性，從實(shí)地考察、新聞報(bào)道、文獻(xiàn)檢索等多種渠道獲得資料，以形成Yin所要求的“三角證據(jù)”，提高研究的效度。2010年以來，課題組多次到國家發(fā)改委、科委、工信部等相關(guān)政府部門和行業(yè)協(xié)會(huì)及江西賽維、陽光能源等光伏企業(yè)和地方光伏產(chǎn)業(yè)主管部門進(jìn)行調(diào)研，與政府、協(xié)會(huì)、企業(yè)的相關(guān)人員進(jìn)行長(zhǎng)時(shí)間座談，以獲得一手資料，修正二手資料的偏誤。

(二)案例描述

我國光伏產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品供過于求、產(chǎn)能利用率低、行業(yè)性虧損等產(chǎn)能過剩這些表象的背后原因是什么?在充分競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)上，產(chǎn)能過剩問題通常是由市場(chǎng)失靈引起的。而在我國的轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體制下，除市場(chǎng)因素，政府不當(dāng)干預(yù)的影響較為嚴(yán)重。這里基于產(chǎn)業(yè)生命周期理論，對(duì)政府干預(yù)引發(fā)我國光伏產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩的過程進(jìn)行系統(tǒng)描述?；?Gort&Klepper于1982年提出的產(chǎn)品生命周期理論，產(chǎn)業(yè)生命周期可以分為形成期、發(fā)展期、成熟期、衰退期和新平衡期五個(gè)階段。傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)生命周期理論認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是由市場(chǎng)和產(chǎn)品發(fā)展決定的，而我國的產(chǎn)業(yè)是在市場(chǎng)和政府雙重引導(dǎo)下發(fā)展的。我國的光伏產(chǎn)業(yè)正是在這種機(jī)制下，由于政府的推動(dòng)而過快發(fā)展，過早進(jìn)入成熟期，甚至衰退期(見圖一)。

1.階段一：形成期

在光伏產(chǎn)業(yè)形成期，政府的引導(dǎo)和扶持起到至關(guān)重要的作用。1998年，中央就開始關(guān)注太陽能發(fā)電在未來的應(yīng)用潛力，并推出第一套3MW多晶硅電池及應(yīng)用系統(tǒng)示范項(xiàng)目，并由天威英利新能源有限公司承建。這個(gè)時(shí)期，地方政府通過協(xié)助籌集資金、提供土地支持、用電支持、稅收優(yōu)惠等方式給光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展以大力支持。以江西賽維為例，江西賽維2005年創(chuàng)立時(shí)，獲得了新余市政府的全力支持。新余市政府為賽維提供擔(dān)保，使其獲得了2億元資金;新余市國土資源局代賽維向江西省政府申請(qǐng)用地指標(biāo)，并代其辦理相關(guān)審批手續(xù)，獲得江西省政府特批土地0.1萬公頃;在土地征用過程中，涉及農(nóng)田、拆遷、補(bǔ)償、安置等事宜，由新余市政府全權(quán)處理;新余市贛西供電公司專門為賽維建設(shè)了總?cè)萘繛?51.8萬千伏安的6座變電站，相當(dāng)于再造一個(gè)贛西電網(wǎng)，并為賽維提供24小時(shí)發(fā)電;新余市環(huán)保局專門為賽維成立了“項(xiàng)目環(huán)保協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組”，協(xié)助甚至代其辦理環(huán)保相關(guān)手續(xù);在后續(xù)經(jīng)營中，江西賽維每年都獲得上億元的電費(fèi)補(bǔ)貼?？梢?，在光伏產(chǎn)業(yè)形成期，地方政府的支持是光伏企業(yè)能夠順利和快速設(shè)立的關(guān)鍵要素。

2.階段二：發(fā)展期

在光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展期，受國際市場(chǎng)的利好和中央政策的引導(dǎo)，地方政府加大扶持力度，行業(yè)內(nèi)企業(yè)數(shù)量激增，產(chǎn)能迅速擴(kuò)大。2005年前后，以德國為代表的歐洲各國加大太陽能產(chǎn)品補(bǔ)貼力度，僅德國對(duì)太陽能電池及組件產(chǎn)品的需求就超過了世界產(chǎn)能的一倍，歐洲市場(chǎng)迅速擴(kuò)大。在這樣的背景下，國內(nèi)光伏企業(yè)風(fēng)生水起。同時(shí)，2005年，《中華人民共和國可再生能源法》頒布，更使整個(gè)光伏產(chǎn)業(yè)爆炸式增長(zhǎng)。全國31個(gè)省(區(qū)、市)均把光伏產(chǎn)業(yè)列為優(yōu)先扶持發(fā)展的新興產(chǎn)業(yè);全國600個(gè)城市中，約有300個(gè)發(fā)展光伏產(chǎn)業(yè)。2006年我國就已成為世界第三大光伏電池產(chǎn)品生產(chǎn)國。

在發(fā)展期，地方政府為光伏企業(yè)的迅速擴(kuò)張?zhí)峁┲С?，促成了光伏企業(yè)的快速發(fā)展。以無錫尚德為例，2005年，無錫尚德成功完成私有化，并在美國上市，成為第一家在美國紐約證券交易所成功上市的中國民營企業(yè)，從而也使其躋身全球四大光伏企業(yè)行列，成為我國最大的光伏企業(yè)。隨著國內(nèi)光伏產(chǎn)業(yè)的迅猛發(fā)展，我國光伏產(chǎn)品市場(chǎng)開始出現(xiàn)產(chǎn)能過剩的苗頭。2006年，太陽能電池組件產(chǎn)能僅為 330MW，2007年則達(dá)到1717MW，是2006年的5.2倍。2006年，光伏市場(chǎng)出現(xiàn)供求失衡，已經(jīng)有知名光伏企業(yè)出現(xiàn)虧損，例如我國海外上市十大光伏企業(yè)之一的阿特斯太陽能2006年虧損942.99萬美元。

3.階段三：成熟期

在地方政府的大力推動(dòng)下，光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛，成熟期迅速到來。2007年開始的全球金融危機(jī)導(dǎo)致國際市場(chǎng)疲軟，需求量急速下降，使得國內(nèi)光伏行業(yè)的產(chǎn)能過剩問題凸顯。我國的光伏企業(yè)主要集中于產(chǎn)業(yè)的中游，而上游和下游市場(chǎng)都依賴于國外，對(duì)國外市場(chǎng)依存度偏高。因?yàn)橥庑栉s，光伏行業(yè)性產(chǎn)能過剩問題隨之顯現(xiàn)。2008年，海外上市十大光伏企業(yè)中的晶澳太陽能、昱輝陽光、阿特斯太陽能、韓華新能源等光伏企業(yè)都開始出現(xiàn)虧損，分別虧損了787.91萬美元、5490.61萬美元、753.39萬美元和4538.47萬美元。

由于政府逆周期的救市政策，光伏行業(yè)面臨下行風(fēng)險(xiǎn)的市場(chǎng)信號(hào)并沒有被企業(yè)捕捉到。各級(jí)政府通過游說金融機(jī)構(gòu)，為光伏企業(yè)提供貸款。2009年，國家開發(fā)銀行率先制定《太陽能光伏發(fā)電項(xiàng)目開發(fā)評(píng)審指導(dǎo)意見》，并為光伏行業(yè)授信近2500億元。2009年，財(cái)政部、科技部、國家能源局聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于實(shí)施金太陽示范工程的通知》及《金太陽示范工程財(cái)政補(bǔ)助資金管理暫行辦法》，進(jìn)一步促進(jìn)了光伏產(chǎn)業(yè)的擴(kuò)張。在政策利好和投資拉動(dòng)下，光伏產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能進(jìn)一步擴(kuò)大。加之在建生產(chǎn)線等企業(yè)慣性的存在，光伏產(chǎn)業(yè)在產(chǎn)能已嚴(yán)重過剩的市場(chǎng)情形下，產(chǎn)能擴(kuò)張非但沒有減速，反而繼續(xù)加大，導(dǎo)致光伏產(chǎn)業(yè)成熟期較短，迅速進(jìn)入衰退期。

4.階段四：衰退期

在衰退期中，歐洲補(bǔ)貼逐步降低和歐美的“雙反”調(diào)查導(dǎo)致國外市場(chǎng)需求進(jìn)一步萎縮，加之全球光伏產(chǎn)業(yè)上、中游產(chǎn)品嚴(yán)重產(chǎn)能過剩，國內(nèi)生產(chǎn)技術(shù)落后、污染嚴(yán)重、產(chǎn)品質(zhì)量較低、成本高企等問題，光伏行業(yè)出現(xiàn)行業(yè)性的虧損，光伏企業(yè)紛紛停產(chǎn)，許多瀕臨破產(chǎn)。2011年，我國光伏企業(yè)數(shù)為262家，2012年降至112家，超過一半的企業(yè)退出了光伏行業(yè)。2012年，43家多晶硅生產(chǎn)企業(yè)中，僅有8家勉強(qiáng)開工生產(chǎn)，其他80%的企業(yè)已經(jīng)停產(chǎn)。2012年，江西賽維已裁員近5000人，占員工總數(shù)約22%，20億元左右的在建項(xiàng)目停工。2013年3月20日，無錫尚德宣布破產(chǎn)重組。

此時(shí)，政策持續(xù)發(fā)力，提出推行分布式光伏發(fā)電相關(guān)政策。國家發(fā)展和改革委員會(huì)圈定重點(diǎn)扶持的“六大六小”12個(gè)光伏企業(yè)，加強(qiáng)金融信貸確保其授信額度。這使地方政府重新找到了光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的信心，在行業(yè)進(jìn)入衰退期時(shí)，阻礙企業(yè)退出。地方政府通過擔(dān)保貸款、國有資產(chǎn)注入、地方企業(yè)并購等維持光伏企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。在國際市場(chǎng)需求萎縮、國內(nèi)市場(chǎng)幾乎空白的雙重壓力下，市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)一步失靈。光伏產(chǎn)業(yè)的供需不平衡問題進(jìn)一步加重，光伏企業(yè)利潤率繼續(xù)下滑并全面虧損。

5.階段五：新平衡期

雖然光伏產(chǎn)業(yè)尚處于衰退期中，然而隨著時(shí)間的推進(jìn)和市場(chǎng)的發(fā)展，光伏產(chǎn)業(yè)新的平衡遲早會(huì)到來。光伏產(chǎn)業(yè)最大的問題是產(chǎn)能嚴(yán)重過剩，那么新平衡最突出的表現(xiàn)應(yīng)該是產(chǎn)能的平衡，亦或是供給與需求的均衡。這種均衡在市場(chǎng)這一看不見的手的指揮下，往往通過廠商的優(yōu)勝劣汰減少供給而達(dá)到。然而，光伏產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)實(shí)是：政府試圖通過增加需求來達(dá)成均衡，以保證現(xiàn)存企業(yè)不退出行業(yè)。分布式光伏發(fā)電或許就是我國光伏行業(yè)新平衡期的開始。

政府從擴(kuò)大內(nèi)需著手，制定了多項(xiàng)規(guī)制政策，促進(jìn)對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品的內(nèi)需。2013年6月的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議進(jìn)一步提出了支持光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的六項(xiàng)措施，從政策引導(dǎo)、發(fā)電量并網(wǎng)、電價(jià)支持、金融支持、技術(shù)研究和行業(yè)重組等方面促進(jìn)分布式發(fā)電站的發(fā)展。在政策引導(dǎo)下，光伏產(chǎn)業(yè)開始向下游轉(zhuǎn)移，一些在位的光伏企業(yè)和尚未進(jìn)入光伏產(chǎn)業(yè)的企業(yè)開始投巨資建設(shè)太陽能發(fā)電站。2012 年，航天機(jī)電與寧夏自治區(qū)簽訂光伏產(chǎn)業(yè)合作戰(zhàn)略框架協(xié)議，計(jì)劃于2012~2015年在寧夏投資建設(shè)600MW光伏電站項(xiàng)目，預(yù)計(jì)總投資60億元，另在甘肅省投資建設(shè)總裝機(jī)容量為150MW的光伏電站，投資總額約為16億元。中國機(jī)械工業(yè)集團(tuán)投資200億元建設(shè)寧夏全區(qū)2500MW沙漠生態(tài)光伏電站。江蘇聚能硅業(yè)也在烏魯木齊簽訂了200MW光伏電站合作項(xiàng)目，公司投資24億元。英利集團(tuán)計(jì)劃到2017年，圈地1萬公頃，投資1000億元，在河北、河南、山東、陜西、山西、湖北、云南、廣西、廣東等地建設(shè)總裝機(jī)容量15000MW的光伏電站。

2013年12月初，德勤發(fā)布的《2013中國清潔技術(shù)行業(yè)調(diào)查報(bào)告》指出，從目前整個(gè)中國光伏產(chǎn)業(yè)鏈來看，無論是上游制造業(yè)還是下游電站開發(fā)，產(chǎn)能過剩的矛盾依然十分突出，迅猛發(fā)展的電站開發(fā)方面同樣存在潛在的過剩隱患。目前國內(nèi)已披露的達(dá)成意向、簽約以及正在開發(fā)建設(shè)的光伏項(xiàng)目達(dá)到130GW，是已經(jīng)擴(kuò)容后的“十二五”光伏裝機(jī)目標(biāo)的3倍。

二、案例發(fā)現(xiàn)

從對(duì)我國行業(yè)性產(chǎn)能過剩進(jìn)行的案例分析可以看出，我國行業(yè)性產(chǎn)能過剩實(shí)際上是由政府規(guī)制失靈所引起的，或者說是政府規(guī)制失靈導(dǎo)致了市場(chǎng)失靈。我國行業(yè)性產(chǎn)能過剩從政府規(guī)制失靈到市場(chǎng)失靈的演進(jìn)路徑如圖二所示。

(一)政府干預(yù)是行業(yè)性產(chǎn)能過剩的主要原因

從光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展歷程可以看出，產(chǎn)能過剩矛盾不斷加劇與政府的不當(dāng)干預(yù)有關(guān)。從幾次行業(yè)發(fā)展的重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)來看，政府對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)的推動(dòng)對(duì)整個(gè)行業(yè)的發(fā)展起到了重要作用。中央依據(jù)對(duì)國際和國內(nèi)市場(chǎng)的研制，制定相關(guān)光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展。地方政府依據(jù)相關(guān)政策，使用資源配置權(quán)力，大力扶持光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

從光伏產(chǎn)業(yè)演進(jìn)來看，政府干預(yù)引導(dǎo)了整個(gè)演進(jìn)進(jìn)程。1998年，我國第一個(gè)光伏項(xiàng)目就是在政府的引導(dǎo)下建立的。2005年，當(dāng)歐洲對(duì)光伏行業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼時(shí)，中央通過對(duì)市場(chǎng)上行的解讀制定了《中華人民共和國可再生能源法》，地方政府也以資金支持、土地支持、稅收優(yōu)惠等方式對(duì)光伏企業(yè)的建立提供扶持，這造成在全國范圍內(nèi)光伏企業(yè)數(shù)量迅速增長(zhǎng)，行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)激烈。

2007年，全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)加劇了光伏行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，如果由市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行自我調(diào)節(jié)，可能很多國內(nèi)企業(yè)會(huì)破產(chǎn)倒閉，適時(shí)退出。然而，政府的干預(yù)造成了一些原本應(yīng)該淘汰的企業(yè)并沒有從光伏行業(yè)中淘汰出局。2011年之后，歐洲各國對(duì)光伏行業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼率陸續(xù)下降和歐美的“雙反”調(diào)查使我國光伏產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)需求進(jìn)一步萎縮，整個(gè)國內(nèi)光伏行業(yè)發(fā)展面臨困境。如果金融危機(jī)時(shí)已經(jīng)淘汰一些企業(yè)，所剩企業(yè)或許不會(huì)這番困難，政府也不會(huì)面臨光伏企業(yè)破產(chǎn)的窘迫。為挽救光伏產(chǎn)業(yè)，政府一方面與歐美協(xié)商“雙反”事宜，以保留原來的國際市場(chǎng)份額;另一方面鼓勵(lì)分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目，以擴(kuò)大國內(nèi)需求。地方政府基于“金太陽”工程和鼓勵(lì)分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目政策，采取擔(dān)保貸款、國有資產(chǎn)注入、地方并購等方式幫扶所轄光伏企業(yè)度過難關(guān)，使得我國光伏產(chǎn)業(yè)形成“腸梗阻”。

由此可見，政府干預(yù)是誘發(fā)產(chǎn)能過剩的主要原因。在西方經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家以及傳統(tǒng)的產(chǎn)能過剩理論研究中，市場(chǎng)失靈一直是學(xué)術(shù)界公認(rèn)的引發(fā)產(chǎn)能過剩的主要原因。然而，正如一些學(xué)者所指出的，在我國，市場(chǎng)失靈難以全面和有效解釋行業(yè)性產(chǎn)能過剩問題。投資拉動(dòng)和出口導(dǎo)向的宏觀經(jīng)濟(jì)政策，以及晉升制度、預(yù)算軟約束、土地模糊產(chǎn)權(quán)、環(huán)境保護(hù)體制等制度缺陷是導(dǎo)致我國行業(yè)性產(chǎn)能過剩的主要原因。

(二)政府干預(yù)導(dǎo)致市場(chǎng)失靈，進(jìn)而引發(fā)產(chǎn)能過剩

政府與市場(chǎng)并不是割裂與對(duì)立的，實(shí)際上政府干預(yù)在宏觀層面上直接影響了市場(chǎng)反應(yīng)，市場(chǎng)失靈進(jìn)一步導(dǎo)致了產(chǎn)能過剩矛盾的發(fā)生和加劇。由于政府的鼓勵(lì)和支持，光伏行業(yè)出現(xiàn)過度進(jìn)入、過度生產(chǎn)、惡性競(jìng)爭(zhēng)、市場(chǎng)集中度低、信息不對(duì)稱等市場(chǎng)失靈現(xiàn)象。同時(shí)由于政府不當(dāng)干預(yù)，導(dǎo)致光伏行業(yè)市場(chǎng)機(jī)制失靈，供求長(zhǎng)期處圖二我國行業(yè)性產(chǎn)能過剩發(fā)生機(jī)制：從政府規(guī)制到市場(chǎng)失靈，供求長(zhǎng)期處于于不平衡狀態(tài)，且供給差距不斷加大。

市場(chǎng)作為企業(yè)經(jīng)營的最重要外部環(huán)境，市場(chǎng)調(diào)節(jié)失靈直接影響到企業(yè)的生存與發(fā)展。在光伏行業(yè)市場(chǎng)失靈后，由于行業(yè)生產(chǎn)規(guī)模過大，企業(yè)產(chǎn)品庫存高企、產(chǎn)銷率低、利潤率逐年下降，直至出現(xiàn)行業(yè)性虧損。從十大中國海外上市光伏企業(yè)的虧損進(jìn)程來看，2006年，虧損僅有1家，虧損總額為0.09億美元;2009年，虧損企業(yè)數(shù)量達(dá)到6家，虧損總額達(dá)4.73億美元;到2012年，10家全面虧損，虧損總額多達(dá)33.96億美元?？梢?，政府干預(yù)通過誘發(fā)市場(chǎng)失靈，導(dǎo)致了我國行業(yè)性產(chǎn)能過剩，市場(chǎng)機(jī)制失靈是導(dǎo)致產(chǎn)能過?，F(xiàn)象產(chǎn)生的直接原因。

三、結(jié)論及政策含義

我國行業(yè)性產(chǎn)能過剩問題始終是困擾學(xué)術(shù)界的一大問題，傳統(tǒng)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)理論、過度進(jìn)入理論、信息不對(duì)稱理論等從市場(chǎng)機(jī)制出發(fā)的相關(guān)研究和政策方案，難以建立解決我國行業(yè)性產(chǎn)能過剩問題的長(zhǎng)效機(jī)制。政府規(guī)制理論視角從我國轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)下社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景出發(fā)，為控制我國行業(yè)性產(chǎn)能過剩提供了新的視野和相對(duì)較好的對(duì)策。然而，政府規(guī)制理論過于強(qiáng)調(diào)政府干預(yù)的作用，而忽視了市場(chǎng)調(diào)節(jié)的作用，對(duì)產(chǎn)能過剩的治理效果依然是短期的。

基于此，這里提出政府干預(yù)與市場(chǎng)調(diào)節(jié)互動(dòng)的思想，認(rèn)為政府干預(yù)是通過對(duì)市場(chǎng)的影響從而引發(fā)行業(yè)性產(chǎn)能過剩的，政府干預(yù)是我國行業(yè)性產(chǎn)能過剩的主要原因，市場(chǎng)失靈是二者的中介。通過以我國光伏產(chǎn)業(yè)為例的案例研究，可得到如下結(jié)論：一是政府在經(jīng)濟(jì)性規(guī)制上的“錯(cuò)位”和社會(huì)性規(guī)制上的“缺位”，是導(dǎo)致行業(yè)性產(chǎn)能過剩的主要原因。二是政府不當(dāng)干預(yù)引發(fā)了市場(chǎng)失靈，最終導(dǎo)致了行業(yè)性產(chǎn)能過剩，市場(chǎng)失靈只是產(chǎn)能過剩的一種表象或直接原因，而非主要原因。

從根本上抑制行業(yè)性產(chǎn)能過剩問題，必須明確政府干預(yù)與市場(chǎng)調(diào)節(jié)的邊界。政府應(yīng)該做好社會(huì)性規(guī)制的“補(bǔ)位”和經(jīng)濟(jì)性規(guī)制的“退位”工作。加強(qiáng)市場(chǎng)自我調(diào)節(jié)，用市場(chǎng)機(jī)制解決產(chǎn)能過剩問題，理順供需關(guān)系，由市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行自我調(diào)節(jié)，促進(jìn)自由競(jìng)爭(zhēng)，并鼓勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新，從而由市場(chǎng)的優(yōu)勝劣汰自發(fā)淘汰落后產(chǎn)能，保證我國經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)與可持續(xù)發(fā)展。