摘要

 

電力市場化進程的深入，使得電力市場競爭加劇，必將帶來不同市場主體之間的新關系、新問題，需要相應的法律體系鞏固、規(guī)范市場的運行。本文結(jié)合美國電力市場化進程，分析不同市場階段立法情況，以關鍵法律及法令、電力市場架構(gòu)及具體電力市場規(guī)則為研究對象，剖析電力市場發(fā)展與法律體系構(gòu)建之間的關聯(lián)關系。論文結(jié)合中國電力市場化改革，提出電力市場法律體系構(gòu)建的相關啟示與建議。

 

（來源：微信公眾號“電力法律人茶座”ID：dlflrcz 作者：田偉 曹陽）

 

01

 

概述

 

電力作為一個傳統(tǒng)的行業(yè)，電力公司已經(jīng)形成一種垂直型整合體：從發(fā)電、輸電、配電直到為用戶提供服務。從世界范圍內(nèi)來看，電力公用事業(yè)公司都處于一種自然壟斷的地位，這種現(xiàn)象已持續(xù)了將近百年。美國自20世紀八九十年代開始開展電力市場改革，是世界上較早進行電力體制改革的國家之一，其核心內(nèi)容是把傳統(tǒng)的“發(fā)-輸-配-售-用”統(tǒng)一管理的生產(chǎn)過程分開，將承擔一體化管理的地區(qū)壟斷性電力公司進行重組，在發(fā)電和零售環(huán)節(jié)放松管制，鼓勵競爭，而在輸配電壟斷環(huán)節(jié)加強監(jiān)管，并建立了相應的法律體系。

 

中國正在進行電力市場化改革，引入售電商等新的市場主體，使得電力市場競爭加劇。新市場主體的引入和市場競爭的加劇，帶來了不同市場主體之問的新關系、新問題，需要相應的法律體系保障市場穩(wěn)定發(fā)展和有序運營。但中國電力市場相關的法律體系尚未健全，無法適應電力市場化改革的要求。本文在分析美國電力市場化進程中關鍵性法律、法令對市場規(guī)則制定的影響，剖析電力市場發(fā)展與法律體系構(gòu)建之間的關聯(lián)關系，借鑒美國電力市場改革經(jīng)驗，結(jié)合中國電力市場改革現(xiàn)狀及趨勢，提出電力市場法律體系構(gòu)建的相關建議。

 

02

 

美國電力市場法律體系

 

法律體系架構(gòu)

 

重視并發(fā)揮立法和法案的作用，是美國電力市場建設與發(fā)展進程中的鮮明特點之一。在美國，電力行業(yè)受到國會、聯(lián)邦、州和地方政府的政策、法令和規(guī)則的管制，如圖1。聯(lián)邦、州和地方議會通過立法形式來形成國家、州或地方的能源政策，來指導能源的發(fā)展的目標和相關資金及措施。聯(lián)邦、州和地方的行政部門則通過制定的命令、規(guī)程、規(guī)則等來引導和管制能源行業(yè)的發(fā)展和運行。通過聯(lián)邦和州層級的能源政策、法令，逐步確立電力市場的發(fā)展方向、運營模式、市場機制、監(jiān)管方式等。

 

 

 

保證國家能源安全、實現(xiàn)能源獨立幾十年來始終是美國能源政策的重要議題之一，與電力監(jiān)管、電力市場的能源政策法案可以追溯至上世紀20年代，并隨著能源、經(jīng)濟環(huán)境的變化，能源政策也發(fā)生著相應的變化。在美國聯(lián)邦政府頒布的相關能源政策法案中，NEA78 ,EPAct92是美國電力市場的里程碑，分別標志著市場化改革的開始和進入快速發(fā)展期。

 

國家能源法案（NEA78），鼓勵建立非公用事業(yè)電力生產(chǎn)商的電力市場。

 

國家能源政策法案(（EPAct92），原則上同意開放電力輸送領域，允許非公用電力公司進入電網(wǎng)，在公開市場銷售電力。

 

國家能源政策法案（EPAct 2005），重申了對于批發(fā)電力市場競爭的承諾，賦予FERC更多職責與權(quán)力。

 

能源政策法案僅僅是指出了美國電力市場化改革的大方向，市場改革的具體舉措還是由FERC代表聯(lián)邦政府進行落實。FERC是美國政府的獨立機構(gòu)，其前身是成立于1920年的聯(lián)邦電力委員會，1977年被更名為FERC，并保留了其獨立的監(jiān)管地位。從電力市場的角度來說，F(xiàn)ERC主要負責監(jiān)管各州的電力批發(fā)市場和州際間的電力傳輸，制定受監(jiān)管能源公司的會計和財務報告規(guī)則以及行為準則；負責電力市場監(jiān)控和調(diào)查，對人為操縱市場價格的行為和內(nèi)部交易進行處罰。

 

在美國電力市場化的改革進程中，F(xiàn)ERC發(fā)布了一系列與電力市場相關的命令，累計發(fā)布近400項相關命令，有效促進和規(guī)范了市場競爭，消除輸電服務的不正當歧視，排除進入批發(fā)電力市場的壁壘，增加市場的透明度。

 

美國各州在其管轄范圍內(nèi)有自己的有關開采、開發(fā)和使用能源資源的政策，規(guī)定和條例。監(jiān)管各種能源機構(gòu)和各州的監(jiān)管要求的機構(gòu)因州而異。每個州都有自己的部門/部門/機構(gòu)，為公民提供安全、可持續(xù)、可靠和價格合理的能源，一般為州公用事業(yè)委員會（State Public Utility Commission，SPUC），不同州SPUC的職責大致相似，一般主要負責配電業(yè)務、電力零售、電力應急管理和發(fā)放電網(wǎng)建設許可等，確保以合理的費率向消費者提供安全可靠的公用事業(yè)服務。

 

03

 

美國典型電力市場規(guī)則

 

由于美國各州在聯(lián)邦法律體系框架下，可以根據(jù)本州實際開展電力市場詳細規(guī)則的設計，因此，在美國存在多種電力市場形式。本文選取PJM為典型性市場開展市場規(guī)則的分析。

 

PJM電力市場架構(gòu)

 

美國東部電力市場——PJM(比西法尼亞、新澤西和馬里蘭三州互聯(lián)系統(tǒng))成立于1927年，于1997年成為ISO，是北美地區(qū)最大的互聯(lián)電力系統(tǒng)，也是美國最具代表性的ISO/RTO。

 

PJM市場所覆蓋各州電力公司將發(fā)、輸、配、供各環(huán)節(jié)進行功能性分離，把輸電系統(tǒng)分離交給獨立系統(tǒng)運營商（ISO）管理，產(chǎn)權(quán)仍歸公司。PJM作為區(qū)域性的輸電組織，負責區(qū)域內(nèi)傳輸線的地區(qū)電網(wǎng)的協(xié)調(diào)控制，管理競爭性電力批發(fā)市場，并規(guī)劃電網(wǎng)的擴容以保障系統(tǒng)可靠性并減輕阻塞。其不擁有輸電資產(chǎn)，對輸電線路和相關資產(chǎn)進行職能性管理；負責協(xié)調(diào)控制區(qū)域的電力傳輸和保證電力系統(tǒng)運行的可靠性，經(jīng)營電力交易所；安排和調(diào)度控制電網(wǎng)內(nèi)發(fā)電，提出區(qū)域輸電計劃，公平為市場參與者提供輸電服務和競爭性電力市場；并擔負清算職能。

 

PJM電力市場中的市場成員包括發(fā)電所有者、輸電所有者、配電網(wǎng)、終端用戶、其他類型供應商5大類。允許從事單一業(yè)務類型或垂直一體化的公用事業(yè)公司參與市場，但對于擁有輸電網(wǎng)的公用事業(yè)公司要實現(xiàn)發(fā)電、電力銷售、輸電服務等職能的分離，即在市場中對于發(fā)電、電力銷售、輸電服務進行獨立運行、核算。

 

從市場的設計及運行來看，PJM電力市場是一個發(fā)、輸、配、售電完全分開模式，但允許不同類型市場主體的廣泛參與。PJM是一個競爭性電力批發(fā)市場，從交易品種來說，PJM市場主要包括能量市場、容量市場、輔助服務市場、金融輸電權(quán)市場；從交易時長劃分，又可以分為實時市場、日前市場和長期市場。

 

PJM市場架構(gòu)特點

 

經(jīng)過幾十年的發(fā)展，PJM從一個的緊密型的電力聯(lián)營體逐步演變?yōu)橐粋€成功的ISO。通過構(gòu)建充滿競爭的電力批發(fā)市場，提升市場活力和競爭性，在為用戶提供穩(wěn)定可靠電能的同時，激勵發(fā)電商和輸電商進行持續(xù)投資。從PJM市場運行及改革歷程可以看出，其具有以下特點：

 

PJM市場機制的設計并非一步到位，而是在漫長的市場運行中不斷總結(jié)經(jīng)驗、發(fā)現(xiàn)問題，在保證電網(wǎng)安全可靠運行的基礎上，逐步完善市場規(guī)則；

 

PJM完全遵循FERC關于ISO、RTO的基本原則，其不擁有任何輸電線路、變電站、發(fā)電機組或者其他電力設施，同市場各成員之間無經(jīng)濟紐帶關系，是一個獨立的實體，保證了系統(tǒng)運營的公正性和獨立性；

 

PJM市場主體分散，截止2017年底，PJM市場的參與者已超過1000家。其市場規(guī)則鼓勵市場參與者按市場規(guī)律參與交易，同時鼓勵金融交易者參與市場，并通過公平開放的市場準入與退出機制，賦予了市場成員充分、自由的選擇權(quán)利；

 

在PJM的市場運行中，調(diào)度運行和市場交易融為一體，在保障電網(wǎng)安全穩(wěn)定運行的基礎上有序開展電力交易。市場規(guī)則和市場交易通過調(diào)度行為體現(xiàn)，調(diào)度運行的結(jié)果直接影響市場參與方對市場的信心和認可；

 

良好的市場監(jiān)管體系與干預機制。

 

04

 

政策法律與市場化之間的關系

 

結(jié)合美國建立市場化進程，從全壽命周期的角度來來看其市場化進程可以分為三個階段：

 

起步期（1978-1992）:市場化競爭機制孕育階段，成立FERC，鼓勵建立非公用事業(yè)電力生產(chǎn)商的電力市場。

 

發(fā)展期（1992-2005）:在保持系統(tǒng)可靠安全運行的條件下，通過法案、法令引導電力市場發(fā)展。

 

成熟期（2005--）:通過法律體系規(guī)范市場運營，并結(jié)合市場需求逐步豐富、完善電力市場法律體系。

 

從法律角度來看，美國電力市場相關法案、法令的出臺都是為了應對特定的問題，能源政策法案多是聯(lián)邦層面為應對能源問題、保障能源安全出臺，F(xiàn)ERC出臺的相關命令多是針對電力市場運行中遇到的問題出臺的專門性命令。相關法案、命令的出臺對電力市場的規(guī)則設計、運行機制產(chǎn)生了深遠的影響。例如：888號法令的出臺確立了ISO的職能定位、組織結(jié)構(gòu)和管理體系，在其頒布之后PJM由電力聯(lián)營體轉(zhuǎn)變?yōu)镮SO；第2000號法令的頒布之后，F(xiàn)ERC確認了PJM的RTO地位等等，也帶來了PJM市場規(guī)則的變更。

 

從市場運營角度看，電力市場運行中遇到的問題也在不斷的推進著相關法律/法規(guī)的制定、修改完善。例如，為了適應需求響應的發(fā)展，發(fā)布了第745號令——有組織的能源批發(fā)市場對需求響應的補償(最終規(guī)則)；并隨著市場化程度加深，不斷對ISO/RTO運營及市場規(guī)則設計的綱領性文件——FERC第888號令進行完善，其修改完善進程如表2所示。

 

 

 

 

05

 

對中國電力市場法律體系的啟示

 

電力市場現(xiàn)有法律

 

由于電力供應具有天然壟斷的自然屬性，中國在很長一段時間里電力方面的法律體系都是處于空白的狀態(tài)。嚴格意義上來說，我國電力法制建設從上世紀八十年代開始起步，目前已形成以《電力法》為核心，行政法規(guī)和部門規(guī)章加上政策規(guī)范性文件的電力法律體系。

 

開始于2015年的新一輪電力體制改革目標定位于構(gòu)建競爭性的電力市場，形成多買多賣的市場格局，完全有別于行政管理下垂直一體化電力體制。但85%以上法律出臺于2015年之前，已不能適應這一體制的變革需求，且現(xiàn)有法律體系中對于電力市場相關的具體規(guī)定多是集中在行政規(guī)章與規(guī)范性文件層級，法律效力等級較低。

 

電力市場建設可能引發(fā)的法律問題

 

電力市場尤其是現(xiàn)貨市場的建設將打破的傳統(tǒng)的電力銷售模式、市場結(jié)構(gòu)，引入以售電公司為代表的新興市場主體，帶來市場主體之間關系的變化，也帶來法律層面的新問題。

 

電網(wǎng)公司不再是購電和售電唯一主體，市場成員增多，成員之間的關系趨于復雜。

 

市場改革趨勢與已有法律體系存在偏差，帶來法律層面的風險，如價格的形成、市場主體的管理、交易的結(jié)算等等。

 

需要建立相應的法律體系、市場規(guī)則確保價格由市場形成，保證市場的公平性。

 

需要相應的法律、工具對潛在干擾市場運作的因素進行有效監(jiān)管，避免買家或賣家操縱市場。

 

電力市場法律體系完善建議

 

現(xiàn)行電力法律法規(guī)的滯后性，電改文件的局限性，為電力市場化改革的順利推進設置了一定的障礙，主要是現(xiàn)行法律體系與電改的不適應性、市場化運營立法的滯后、高位階法律的缺位、配套文件的局限性等等。

 

第一，不同位階的法律體系涵蓋電力市場的各個方面。完善的電力市場法律體系是保障電力市場開放、公平、合理和實現(xiàn)可靠電力服務和有效資源分配的基礎。結(jié)合美國電力市場化以及立法經(jīng)驗，電力市場法律體系包含四方面內(nèi)容：

 

批發(fā)電力市場和零售電力市場相結(jié)合；

 

長期金融電力市場與現(xiàn)貨的電力與輔助服務市場相結(jié)合；

 

開放的電力交易與安全的電網(wǎng)運行相結(jié)合；

 

保障電力服務與放松電價管制相結(jié)合。

 

第二，我國新電改的綱領性文件是“9號文”及其配套文件，法律效力低于現(xiàn)有電力法律體系的核心——《電力法》。而《電力法》建立在計劃經(jīng)濟的基礎上，其立法理念、制度設計都是基于自然壟斷的背景下進行的，很多條款的內(nèi)在理念都與新一輪電改的方向、趨勢存在偏差。在電力市場法律體系的完善進程中，應保持《電力法》在法律體系中的核心地位不變，以《電力法》為立法基礎完善電力市場法律體系。

 

因此，在修改中需要：對于《電力法》中符合國情、符合市場經(jīng)濟要求、符合改革趨勢的部分及相應條款，予以保留與完善；對不適應電力市場化改革的部分及相應條款進行刪改、調(diào)整與完善，體現(xiàn)電力市場化改革的方向；待電力市場發(fā)展穩(wěn)定后，再結(jié)合電力市場運營情況對其進行整體性修改。

 

第三，結(jié)合我國不同位階電力市場相關法律的定位，需要從“一般到具體”逐層細化電力市場相關規(guī)定性條款，從而對市場相關行為進行規(guī)范，為市場平穩(wěn)發(fā)展奠定法律基礎。《電力法》作為我國電力法律體系的核心，可通過修改、完善明確電力市場的一般性、方向性、原則性的規(guī)定。國務院根據(jù)電力發(fā)展需要和《電力法》的授權(quán)，制定了《電網(wǎng)調(diào)度管理條例》（1993年）、《電力供應與使用條例》（1996年）、《電力監(jiān)管條例》（2005年）等一系列條例，是電力法的細化與補充，為電力法律體系的構(gòu)架提供了重要支撐。但是這些條例的出臺、最近一次修訂都是在新電改文件出臺之前，在市場化改革的進程中，需要對相關條款進行修改，以提升電力市場建設、運營的可操作性、規(guī)范性。

 

我國主要是通過發(fā)布部門規(guī)章及規(guī)范性文件對電力市場的相關規(guī)定進行細化，從而為市場化活動的開展提供法律依據(jù)。建議以新一輪電改“9號文”的發(fā)布為分界點：對于新電改之前發(fā)布的規(guī)范性文件，結(jié)合電力市場相關政策、發(fā)展現(xiàn)狀及趨勢等，對相關文件及規(guī)定進行適應性修改，或?qū)Σ糠忠?guī)范性文件進行廢止、制定新的規(guī)范性文件；新電改之后發(fā)布的規(guī)范性文件在制定過程中已依據(jù)新電改的相關精神、原則，因此對于現(xiàn)階段電力市場建設具有較強的指導性，在進行電力市場設計、規(guī)則制定的過程中，需要充分考慮新發(fā)布規(guī)范性文件的相關規(guī)定；同時，在市場化改革進程中，需要結(jié)合市場建設及運營經(jīng)驗對相關規(guī)范性文件進行適應性修改。

 

06

 

結(jié)語

 

電力市場化改革，尤其是現(xiàn)貨市場的建設，使得發(fā)、售電側(cè)的市場競爭加劇，需要建立與市場發(fā)展相適應的法律體系，引導、規(guī)范市場的平穩(wěn)發(fā)展與有序運行。本文在借鑒美國電力市場立法的基礎上，結(jié)合中、美在立法體系、市場機制等方面的差異，針對中國電力市場改革趨勢及法律體系現(xiàn)狀，提出了中國電力市場法律體系修改、完善的建議。

 

 

 

原標題:法律政策在美國電力市場發(fā)展中的作用及相關啟示