摘要

行業(yè)協(xié)會(huì)固定價(jià)格協(xié)議認(rèn)定、不景氣卡特爾之適用、電力行業(yè)及相關(guān)企業(yè)《反壟斷法》適用是山西電力價(jià)格壟斷案涉及的三個(gè)關(guān)鍵法律問題，其研究將對(duì)今后同類案件查處和電力市場(chǎng)化改革提供重要借鑒。固定價(jià)格協(xié)議屬《反壟斷法》第十三條列舉的五種禁止類壟斷協(xié)議之一，可采用本身違法原則直接認(rèn)定其違法并進(jìn)行處罰。不景氣卡特爾的適用要在綜合考慮背景要件、效果要件和利益要件基拙上作出認(rèn)定，嚴(yán)重限制相關(guān)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的協(xié)議不可適用除外，反之，則可免于處罰。電力行業(yè)應(yīng)區(qū)分自然壟斷業(yè)務(wù)和非自然壟斷業(yè)務(wù)，對(duì)發(fā)電、售電非自然壟斷環(huán)節(jié)要嚴(yán)格適用《反壟斷法》，對(duì)具有自然壟斷屬性的輸配電環(huán)節(jié)則需要通過政府監(jiān)管進(jìn)行規(guī)制。

04不景氣卡特爾的適用除外及其認(rèn)定

本案中，山西省電力行業(yè)協(xié)會(huì)和相關(guān)火電企業(yè)及其代理律師以“山西經(jīng)濟(jì)處于下行期，火電企業(yè)目前面臨的困難非常大，產(chǎn)能嚴(yán)重過剩”為由申請(qǐng)適用除外，給行政執(zhí)法部門提出了不景氣卡特爾適用除外制度的審查與認(rèn)定問題。

不景氣卡特爾及其域外適用

不景氣卡特爾是指市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)存在著周期性經(jīng)濟(jì)危機(jī)，在經(jīng)濟(jì)不景氣時(shí)期，生產(chǎn)者之間可以達(dá)成以克服經(jīng)濟(jì)危機(jī)為目的，以限制生產(chǎn)產(chǎn)量與銷售量為內(nèi)容的協(xié)議。世界各國(guó)之所以普遍在反壟斷法中設(shè)置不景氣卡特爾適用除外制度，主要是因?yàn)樵诮?jīng)濟(jì)危機(jī)嚴(yán)重狀況下，市場(chǎng)功能失靈，特定產(chǎn)業(yè)遭受毀滅性打擊，在短時(shí)間內(nèi)生產(chǎn)過剩，導(dǎo)致大批企業(yè)破產(chǎn)，從而使社會(huì)缺少了維持必要生產(chǎn)量的企業(yè)，經(jīng)濟(jì)危機(jī)后造成國(guó)民經(jīng)濟(jì)的嚴(yán)重?fù)p失，失業(yè)、物價(jià)上漲等現(xiàn)象也會(huì)給消費(fèi)者帶來(lái)巨大傷害。不景氣卡特爾存在的理論基礎(chǔ)在于:經(jīng)濟(jì)危機(jī)導(dǎo)致的市場(chǎng)失靈已經(jīng)無(wú)法用市場(chǎng)自我恢復(fù)，經(jīng)濟(jì)危機(jī)下人為干預(yù)存在必要性。

由于不景氣卡特爾適用除外是在經(jīng)濟(jì)蕭條時(shí)期政府直接干預(yù)市場(chǎng)的手段，且因適用除外制度產(chǎn)生諸多弊端，甚至破壞了反壟斷法的統(tǒng)一規(guī)則，因此，各國(guó)在使用不景氣卡特爾適用除外制度時(shí)普遍持慎重態(tài)度，對(duì)其適用條件和范圍作出嚴(yán)格規(guī)定。以日本曾有過的規(guī)定為例，首先是對(duì)主體的限制，只有商品生產(chǎn)企業(yè)及企業(yè)聯(lián)合組織才能成為實(shí)施不景氣卡特爾的主體，商品的銷售者被排除在外;其次是對(duì)其適用條件的限制，規(guī)定了積極要件與消極要件。

積極要件包括：

(1)可能會(huì)導(dǎo)致該商品價(jià)格低于平均生產(chǎn)費(fèi)用，而且該事業(yè)者的相當(dāng)一部分業(yè)務(wù)存在繼續(xù)經(jīng)營(yíng)下去的困難;

(2)通過企業(yè)的合理化，可以克服前面所面臨的困難。

消極要件包括：

(1)這種克服困難的事態(tài)不能超過必要程度;

(2)不會(huì)損害一般消費(fèi)者和相關(guān)事業(yè)者利益;

(3)沒有不正當(dāng)?shù)膮^(qū)別對(duì)待;

(4)沒有不正當(dāng)?shù)南拗七M(jìn)入或退出。

最后是在滿足所有條件的情況下，作為法定的程序，有關(guān)限制生產(chǎn)量、銷售量或者設(shè)備(妨礙設(shè)備更新或改良的除外)的行為必須事先取得認(rèn)可。只有滿足上述條件才能被認(rèn)為是例外，而且只是克服不景氣，解決供應(yīng)過剩手段的卡特爾。

不景氣卡特爾適用除外制度作為國(guó)際反壟斷法適用除外制度的重要組成部分，對(duì)經(jīng)濟(jì)不景氣時(shí)期部分產(chǎn)業(yè)的生存和發(fā)展發(fā)揮過巨大作用。同時(shí)，政府通過除外適用制度強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)政策也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求。然而，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，許多國(guó)家不景氣卡特爾適用除外制度逐步退出歷史舞臺(tái)。日本學(xué)者認(rèn)為，該國(guó)反壟斷法適用除外的蕭條卡特爾制度(不景氣卡特爾制度)在日本早已成為世界第二位經(jīng)濟(jì)大國(guó)的今天，顯然已無(wú)存在必要。日本政府在1999年《適用除外制度整治法》中廢止了不景氣卡特制度。

不景氣卡特爾適用除外之認(rèn)定

我國(guó)《反壟斷法》在適用除外制度中也規(guī)定了不景氣卡特爾制度，即第十五條第(五)項(xiàng)。執(zhí)法和司法實(shí)踐中，涉案企業(yè)也多次利用該制度進(jìn)行申辯或申訴。如2014年海南加氣磚壟斷案和本案涉案企業(yè)均以“經(jīng)濟(jì)不景氣，相關(guān)產(chǎn)品產(chǎn)能過剩”為由，申請(qǐng)適用除外。因此，不景氣卡特爾適用除外制度的正確適用已經(jīng)成為反壟斷案件執(zhí)法和司法中面臨的普遍而突出問題。

根據(jù)《反壟斷法》第十五條第(五)項(xiàng)之規(guī)定，經(jīng)營(yíng)者達(dá)成的協(xié)議必須同時(shí)滿足以下三個(gè)條件方可適用不景氣卡特爾適用除外制度：

(1)因經(jīng)濟(jì)不景氣，為緩解銷售量嚴(yán)重下降或者生產(chǎn)明顯過剩;

(2)協(xié)議的達(dá)成及實(shí)施未嚴(yán)重限制相關(guān)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng);

(3)消費(fèi)者能夠分享由此產(chǎn)生的利益。

第一個(gè)條件屬于協(xié)議簽訂的背景要件

協(xié)議必須是在經(jīng)濟(jì)不景氣，且由于經(jīng)濟(jì)不景氣使相關(guān)產(chǎn)品的銷售量嚴(yán)重下降或者生產(chǎn)明顯過剩的情況下簽訂的。關(guān)于此要件，首先應(yīng)對(duì)協(xié)議簽訂時(shí)的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)作出判斷，看其是否符合“經(jīng)濟(jì)不景氣”特征;其次要研究產(chǎn)品銷量下降或者產(chǎn)能過剩與經(jīng)濟(jì)不景氣的因果關(guān)系。從美國(guó)、日本、歐盟的立法例和不景氣卡特爾設(shè)置的目的、背景看，這里的“經(jīng)濟(jì)不景氣”是指由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)周期性危機(jī)形成的經(jīng)濟(jì)大衰退，為市場(chǎng)失靈的表征。而我國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)是一種新常態(tài)經(jīng)濟(jì)，新常態(tài)不是經(jīng)濟(jì)衰退，而是中高速增長(zhǎng)、發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、結(jié)構(gòu)深度調(diào)整、發(fā)展動(dòng)力轉(zhuǎn)向。進(jìn)入新常態(tài)，意味著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)將與過去三十多年10%左右的高速度告別，與傳統(tǒng)的不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的粗放增長(zhǎng)模式告別。“三去一降一補(bǔ)”和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是黨中央、國(guó)務(wù)院適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)而作出的戰(zhàn)略部署，是遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的主動(dòng)作為，要求充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的基礎(chǔ)作用和更好發(fā)揮政府引導(dǎo)作用，用法治化和市場(chǎng)化手段化解過剩產(chǎn)能。

對(duì)山西而言，由于過去”一煤獨(dú)大”導(dǎo)致的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，在向新常態(tài)轉(zhuǎn)軌過程中經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到很大影響，GDP從兩位數(shù)增長(zhǎng)快速回落到2013年的8.9% ，2014年的4.9%(全國(guó)倒數(shù)第一)，2015年的3.1%，之后觸底反彈恢復(fù)至2016年的4.5%，總體呈現(xiàn)逐季加快、逐步向好的態(tài)勢(shì)。隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，多元支柱產(chǎn)業(yè)的形成以及新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的成功，山西經(jīng)濟(jì)已經(jīng)逐步走出低谷，這與“經(jīng)濟(jì)大衰退”、“經(jīng)濟(jì)大蕭條”有本質(zhì)區(qū)別。第二，目前山西火電產(chǎn)能過剩與經(jīng)濟(jì)波動(dòng)沒有必然聯(lián)系。近年來(lái)，包括山西在內(nèi)的全國(guó)發(fā)電產(chǎn)能過剩明顯，發(fā)電設(shè)備利用小時(shí)數(shù)持續(xù)走低。2004年全國(guó)發(fā)電設(shè)備利用小時(shí)數(shù)達(dá)到歷史高點(diǎn)的5455小時(shí)后逐年下降，到2013年至2014年穩(wěn)定在4500小時(shí)左右。據(jù)國(guó)家能源局發(fā)布的2015年全社會(huì)用電量數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年全國(guó)六千千瓦及以上電廠發(fā)電設(shè)備累計(jì)平均利用小時(shí)數(shù)為3969小時(shí)，同比減少349小時(shí)。到2016年山西發(fā)電設(shè)備利用小時(shí)數(shù)降為3478小時(shí)，其中煤電3797小時(shí)，同比下降299小時(shí)，創(chuàng)近十年來(lái)的同期新低。截至2016年底，山西省發(fā)電裝機(jī)7640萬(wàn)千瓦，而發(fā)電量?jī)H為2500萬(wàn)千瓦，產(chǎn)能過剩明顯。據(jù)中國(guó)國(guó)電集團(tuán)公司董事長(zhǎng)喬保平預(yù)計(jì)，電力行業(yè)產(chǎn)能過剩在20%以上。

造成目前發(fā)電產(chǎn)能過剩的原因主要有三個(gè)：

一是我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，社會(huì)用電增長(zhǎng)放緩。目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)已從過去兩位數(shù)增長(zhǎng)轉(zhuǎn)換到目前7- 8%的中高速增長(zhǎng)，全社會(huì)用電量也從“十一五”時(shí)期11.1%左右增長(zhǎng)，降至2015年的0.5%。

二是能源結(jié)構(gòu)調(diào)整，壓縮了火電發(fā)展空間。隨著踐行綠色發(fā)展理念以及美麗中國(guó)建設(shè)的深入推進(jìn)，加快能源生產(chǎn)和消費(fèi)方式變革，實(shí)現(xiàn)綠色低碳發(fā)展已是大勢(shì)所趨，表現(xiàn)在電源結(jié)構(gòu)調(diào)整上就是要大力發(fā)展風(fēng)能、太陽(yáng)能、核能、水能發(fā)電，降低化石能源發(fā)電比重。

三是火電企業(yè)盲目擴(kuò)張，裝機(jī)容量快速增長(zhǎng)。在火電設(shè)備利用小時(shí)數(shù)逐年走低的背景下，部分火電企業(yè)跑馬圈地、盲目擴(kuò)張，2015年全國(guó)新增發(fā)電裝機(jī)容量?jī)粼?.4億千瓦，創(chuàng)歷史新高。2016年一季度在火電設(shè)備利用小時(shí)數(shù)僅為1006小時(shí)的情況下，火電新增裝機(jī)卻達(dá)到了1746萬(wàn)千瓦，為近年同期之最。據(jù)專家估計(jì)，“十三五”期間全國(guó)火電過剩產(chǎn)能將接近三億千瓦，到2020年將達(dá)到四億千瓦。為此，國(guó)家能源局2016年先后下發(fā)《關(guān)于促進(jìn)我國(guó)煤電有序發(fā)展的通知》、《關(guān)于建立煤電規(guī)劃建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制暨發(fā)布2419年煤電規(guī)劃建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的通知》、《關(guān)于進(jìn)一步做好煤電行業(yè)淘汰落后產(chǎn)能工作的通知》、《煤電項(xiàng)目規(guī)劃建設(shè)情況監(jiān)管工作方案》四個(gè)文件來(lái)控制煤電項(xiàng)目、淘汰落后產(chǎn)能。

綜上所述，包括山西在內(nèi)的我國(guó)目前火電出現(xiàn)的產(chǎn)能過剩并非主要由經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期電力需求增長(zhǎng)變緩所致，而是相關(guān)企業(yè)未能順應(yīng)國(guó)家能源結(jié)構(gòu)調(diào)整要求和“三去一降一補(bǔ)”戰(zhàn)略思路，盲目擴(kuò)張產(chǎn)能所致。因此，相關(guān)企業(yè)應(yīng)以國(guó)家能源政策為指引，積極去除過剩產(chǎn)能，大力發(fā)展可再生能源發(fā)電，實(shí)現(xiàn)電力產(chǎn)業(yè)的綠色低碳發(fā)展，而非依靠固定價(jià)格等方式保護(hù)行業(yè)利益。在海南加氣磚價(jià)格壟斷案中，海南省物價(jià)局也認(rèn)定雖然?？诘貐^(qū)加氣磚產(chǎn)能過剩較為嚴(yán)重，但不是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)不景氣，而是經(jīng)營(yíng)者盲目擴(kuò)張所致。在這種情況下，更應(yīng)充分發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用，通過競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勝劣汰，緩解加氣磚產(chǎn)能過剩。

第二個(gè)條件為壟斷協(xié)議的效果要件

通過壟斷協(xié)議的達(dá)成與實(shí)施對(duì)相關(guān)市場(chǎng)排除、限制競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生的實(shí)際效果評(píng)估，得出競(jìng)爭(zhēng)效果結(jié)論。嚴(yán)重限制相關(guān)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的協(xié)議不可適用除外，反之，則可免于處罰。效果要件并非試圖否定橫向壟斷協(xié)議存續(xù)，重在認(rèn)定達(dá)成壟斷協(xié)議的行為是否需要被處罰和制止。從交易模式看，大用戶直供電是一種雙邊直接交易模式，其上網(wǎng)電價(jià)由各市場(chǎng)主體根據(jù)自身經(jīng)營(yíng)狀況和燃料成本等因素通過市場(chǎng)投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生。

市場(chǎng)化的定價(jià)機(jī)制，一方面可以使具有技術(shù)優(yōu)勢(shì)、管理優(yōu)勢(shì)和成本優(yōu)勢(shì)的發(fā)電企業(yè)在充分競(jìng)爭(zhēng)中勝出，獲取更多利潤(rùn)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰;另一方面也可使電力用戶享受到充分競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)的低電價(jià)福利。推進(jìn)大用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易，建立和完善真正意義上的交易市場(chǎng)，讓電力資源在市場(chǎng)上通過自由競(jìng)爭(zhēng)和自由交換實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置，是大用戶直供電交易改革的本質(zhì)要求。其核心是通過靈敏變化的電力交易價(jià)格來(lái)調(diào)節(jié)需求，引導(dǎo)投資，實(shí)現(xiàn)電價(jià)的市場(chǎng)化，還原電力商品屬性。如果將直供電交易價(jià)格固定，使電價(jià)失去市場(chǎng)變化“信號(hào)燈”作用，則背離了電力市場(chǎng)化改革方向。

從實(shí)際效果看，固定價(jià)格協(xié)議嚴(yán)重限制了大用戶直供電市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

橫向上，涉案企業(yè)的交易量占到第二批大用戶直供電交易總量的85%，意味著占第二批交易85%市場(chǎng)份額的電力不再進(jìn)行自由競(jìng)爭(zhēng)，而是按照約定價(jià)格幅度進(jìn)行交易，使價(jià)格失去了對(duì)市場(chǎng)變化的反饋功能，抑制了市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制作用的正常發(fā)揮。

縱向上，壟斷協(xié)議的達(dá)成及實(shí)施使大用戶直供電平均價(jià)格出現(xiàn)了明顯上升。由2015年第一批的0.217元/千瓦時(shí)(低于標(biāo)桿電價(jià)0.1602元/每千瓦時(shí));2016年第一批0.133元/每千瓦時(shí)(低于標(biāo)桿電價(jià)0.1875元/每千瓦時(shí))迅速回升至標(biāo)桿電價(jià)附近(最高成交價(jià)與標(biāo)桿電價(jià)持平，為0.3205元/千瓦時(shí);最低較標(biāo)桿電價(jià)低2分，為0.295元/千瓦時(shí))，相當(dāng)于每千瓦時(shí)提高0.16元-0.19元/干瓦時(shí)。因此電力價(jià)格壟斷協(xié)議的實(shí)施對(duì)山西大用戶直供電市場(chǎng)產(chǎn)生的重大影響。

第三個(gè)條件是判斷協(xié)議的實(shí)施能否為消費(fèi)者帶來(lái)實(shí)際利益

《公約》形成的固定價(jià)格行為封堵了電價(jià)下降空間，使用電企業(yè)在短時(shí)間內(nèi)難以享受更低廉的電價(jià)，且《公約》實(shí)施后的第二批大用戶直供電成交價(jià)格較第一批有大幅度上升(最高成交價(jià)為0.3205元/千瓦時(shí)，最低為0.295元/千瓦時(shí)，均高于山西燃煤發(fā)電全行業(yè)平均成本0.292元/干瓦時(shí))，實(shí)質(zhì)損害了用電企業(yè)實(shí)際利益。

通過上述分析，筆者認(rèn)為《公約》形成的固定價(jià)格協(xié)議不符合法律規(guī)定的不景氣卡特爾除外適用條件。

山西電力價(jià)格壟斷案關(guān)鍵法律問題研究（四）

05電力行業(yè)及相關(guān)國(guó)有企業(yè)反壟斷法的適用

電力是國(guó)民經(jīng)濟(jì)重要的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，其發(fā)展?fàn)顩r直接關(guān)系到國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人們生活水平的提高。由于脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制以及其自身具有的壟斷屬性，我國(guó)的電力行業(yè)呈現(xiàn)國(guó)有企業(yè)主導(dǎo)下的自然壟斷狀態(tài)。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，如今中國(guó)電力的幾大巨頭等組成的國(guó)有電力占據(jù)國(guó)內(nèi)90%左右的份額，而外資和民營(yíng)電力大概只占10% 。其基本特征為：

第一，“兩頭”放開不充分，“中間”市場(chǎng)未形成。發(fā)電環(huán)節(jié)投資主體多元化格局基本形成，但國(guó)家壟斷格局并未發(fā)生根本性改變。2016年，中央直屬五大集團(tuán)公司裝機(jī)容量占到全國(guó)總裝機(jī)容量的42.3% 。售電環(huán)節(jié)的放開近兩年剛開始起步。而輸配環(huán)節(jié)全部由國(guó)有企業(yè)控制。

第二，電價(jià)市場(chǎng)化機(jī)制尚未形成。發(fā)電側(cè)競(jìng)價(jià)上網(wǎng)仍處于試點(diǎn)，缺乏獨(dú)立的輸配電價(jià)，需求側(cè)電價(jià)管控過嚴(yán)，電價(jià)不能反映市場(chǎng)供求關(guān)系也缺乏對(duì)資源配置的合理引導(dǎo)。

電力行業(yè)及相關(guān)國(guó)有企業(yè)反壟斷法適用的域外考察

就國(guó)外早期反壟斷法立法規(guī)定來(lái)看，電力行業(yè)因其特殊性，往往是反壟斷豁免的對(duì)象之一，且各國(guó)對(duì)電力行業(yè)普遍采取的是整體豁免模式。這種反壟斷法豁免(適用除外)制度，是指對(duì)某些特定行業(yè)、領(lǐng)域或在特定條件下，允許一定的壟斷組織、壟斷狀態(tài)或壟斷行為合法存在的法律制度。

美國(guó)《克萊頓法》第七條規(guī)定：“對(duì)于基子下列委員會(huì)授權(quán)完成的交易，本節(jié)不適用：美國(guó)民航局、聯(lián)邦電信委員會(huì)、聯(lián)邦電力委員會(huì)、州際商業(yè)委員會(huì)、證券交易委員會(huì)、美國(guó)海運(yùn)委員會(huì)、農(nóng)業(yè)局”，對(duì)包括電力行業(yè)在內(nèi)的七個(gè)行業(yè)進(jìn)行整體豁免。

德國(guó)修訂前的《反限制競(jìng)爭(zhēng)法》將能源供應(yīng)、鐵路、郵政等行業(yè)規(guī)定為部分或者全部的卡特爾豁免行業(yè)。但隨著改革的深化和全球化的發(fā)展，適用除外制度的范圍有不斷縮小的趨勢(shì)。

各國(guó)反壟斷法對(duì)電力行業(yè)的態(tài)度發(fā)生了變化：從“一般豁免，例外適用”到“一般適用，例外豁免”。“一般適用、例外豁免”指反壟斷法原則上適用整個(gè)電力行業(yè)，只是對(duì)其中自然壟斷環(huán)節(jié)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)予以豁免。1998年修訂的德國(guó)《反限制競(jìng)爭(zhēng)法》幾乎完全取消了對(duì)電力行業(yè)的豁免。2000年日本廢止了《禁止壟斷法》第六章第二十一條對(duì)電力等自然壟斷行業(yè)的適用除外。對(duì)于國(guó)有壟斷企業(yè)適用反壟斷法問題，世界各國(guó)的反壟斷法所有制因素從來(lái)不是決定企業(yè)是否享有《反壟斷法》適用除外待遇的判斷標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)有壟斷企業(yè)也從來(lái)沒有被作為一類獨(dú)立的對(duì)象而納入適用除外的范圍。

“一般適用、例外豁免”原則源自新自然壟斷理論的指導(dǎo)。傳統(tǒng)自然壟斷理論認(rèn)為，如果一種產(chǎn)品或服務(wù)的生產(chǎn)由單個(gè)廠商完成而成本最小，就說該產(chǎn)業(yè)是自然壟斷產(chǎn)業(yè)，這是建立在規(guī)模經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上的。隨著現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的發(fā)展，自然壟斷經(jīng)濟(jì)學(xué)的認(rèn)識(shí)已經(jīng)超越了單個(gè)產(chǎn)品階段，即在成本弱增性的基礎(chǔ)上，提出了范圍經(jīng)濟(jì)理論，人們對(duì)自然壟斷進(jìn)行了重新界定。即如果一個(gè)企業(yè)生產(chǎn)整個(gè)行業(yè)產(chǎn)品的成本比兩個(gè)或兩個(gè)以上的企業(yè)分別生產(chǎn)該產(chǎn)品的總成本更低，這個(gè)行業(yè)就是自然壟斷的。以新的自然壟斷定義衡量，傳統(tǒng)電力行業(yè)的業(yè)務(wù)可以細(xì)分為自然壟斷業(yè)務(wù)和非自然壟斷業(yè)務(wù)。前者是在新的定義下仍然具有自然壟斷性的那部分業(yè)務(wù)，后者則是從原來(lái)的電力行業(yè)內(nèi)分離出來(lái)的競(jìng)爭(zhēng)業(yè)務(wù)。電力行業(yè)由發(fā)電、輸電、配電、售電四個(gè)環(huán)節(jié)組成，其中發(fā)電、售電環(huán)節(jié)是可競(jìng)爭(zhēng)的，屬于非自然壟斷業(yè)務(wù)。輸電具有自然壟斷性，屬于自然壟斷業(yè)務(wù)：配電較為特殊，雖具有固定資本沉淀的特點(diǎn)，但規(guī)模經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)只是限定在一定的范圍。

我國(guó)《反壟斷法》對(duì)壟斷行業(yè)及相關(guān)企業(yè)適用之爭(zhēng)

《反壟斷法》第七條規(guī)定，“國(guó)有經(jīng)濟(jì)占控制地位的關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的行業(yè)以及依法實(shí)行專營(yíng)專賣的行業(yè)，國(guó)家對(duì)其經(jīng)營(yíng)者的合法經(jīng)營(yíng)活動(dòng)予以保護(hù)，并對(duì)經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)行為及其商品和服務(wù)的價(jià)格依法實(shí)施監(jiān)管和調(diào)控，維護(hù)消費(fèi)者利益，促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步。前款規(guī)定行業(yè)的經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)依法經(jīng)營(yíng)，誠(chéng)實(shí)守信，嚴(yán)格自律，接受社會(huì)監(jiān)督，不得利用其控制地位或者專營(yíng)專賣地位損害消費(fèi)者利益。”

對(duì)于本條第一款的理解學(xué)界基本一致，即認(rèn)為國(guó)家對(duì)于關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈、國(guó)家安全以及依法專營(yíng)專賣行業(yè)的壟斷地位予以保護(hù)，并以立法形式肯定了上述關(guān)鍵行業(yè)壟斷狀態(tài)的合法性。但對(duì)第二款的理解有較大分歧。

徐曉松教授認(rèn)為：結(jié)合第七條第一、二款的規(guī)定，所謂合法經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)包括依法經(jīng)營(yíng)、誠(chéng)實(shí)守信、嚴(yán)格自律，不得利用其控制地位或者專營(yíng)專賣地位損害消費(fèi)者利益。因此，第七條的意思是國(guó)企依法獲得壟斷特權(quán)而產(chǎn)生的壟斷不適用《反壟斷法》。

而王先林、孫晉、張?zhí)锏葘W(xué)者則認(rèn)為：國(guó)家保護(hù)的是特殊行業(yè)經(jīng)營(yíng)者的壟斷地位而非壟斷行為，第七條第二款表明，倘若這些行業(yè)濫用業(yè)已合法取得的壟斷地位從事壟斷行為，仍需受到《反壟斷法》懲處。

筆者贊同第二種觀點(diǎn)。從整個(gè)《反壟斷法》體系來(lái)看，根據(jù)《反壟斷法》第一條宣示的立法目的和第二條關(guān)于“中華人民共和國(guó)境內(nèi)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的壟斷行為，適用本法”以及第十二條“本法所稱經(jīng)營(yíng)者，是指從事商品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)或者提供服務(wù)的自然人、法人和其他組織”的規(guī)定，反壟斷法的適用對(duì)象包括各類不同所有制的企業(yè)，無(wú)論是國(guó)有還是非國(guó)有企業(yè)只要實(shí)施壟斷行為都將依法追究法律責(zé)任，這是《反壟斷法》作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基本法的普適性要求和體現(xiàn)。認(rèn)為壟斷性國(guó)企豁免于《反壟斷法》的規(guī)制是對(duì)法律的誤讀，在這部經(jīng)濟(jì)憲法面前，任何企業(yè)都沒有豁免權(quán)。

從產(chǎn)業(yè)政策上看，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》要求電力改革要“放開兩頭，管住中間氣即對(duì)發(fā)電側(cè)、售電側(cè)實(shí)行開放準(zhǔn)入，引入競(jìng)爭(zhēng)，不斷提高市場(chǎng)化程度，實(shí)現(xiàn)更加充分的競(jìng)爭(zhēng)，發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用。同時(shí)，對(duì)具有自然壟斷屬性的輸配電環(huán)節(jié)，加強(qiáng)政府監(jiān)管，實(shí)行政府定價(jià)，確保電網(wǎng)公平開放，市場(chǎng)公平交易。在反壟斷法適用上，對(duì)子具備競(jìng)爭(zhēng)條件的發(fā)電市場(chǎng)、售電市場(chǎng)，嚴(yán)格適用《反壟斷法》，以法治手段維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序;對(duì)于輸配電環(huán)節(jié)，則應(yīng)積極發(fā)揮政府監(jiān)管作用，以有形之手保證電網(wǎng)發(fā)揮最大效能。因此，本案中涉案協(xié)會(huì)和企業(yè)提出的“電力行業(yè)不適用《反壟斷法》”的主張缺乏依據(jù)，也不符合我國(guó)壟斷性行業(yè)改革方向和國(guó)際潮流。

06結(jié)語(yǔ)

隨著我國(guó)全面深化改革的不斷深入，加快推進(jìn)壟斷性行業(yè)改革，放開自然壟斷行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)業(yè)務(wù)，建立鼓勵(lì)創(chuàng)新的統(tǒng)一透明、有序規(guī)范的市場(chǎng)環(huán)境已是大勢(shì)所趨。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，就要逐步確立競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位，充分發(fā)揮《反壟斷法》在發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序方面的積極作用，強(qiáng)化反壟斷執(zhí)法，建立發(fā)揮市場(chǎng)配置資源決定性作用的保障機(jī)制。

文章來(lái)源 I《中國(guó)價(jià)格監(jiān)管與反壟斷》2018年第6期