近年中國迅速崛起為世界上最大的能源生產(chǎn)國和消費國。上層建筑必須和經(jīng)濟基礎(chǔ)相適應(yīng)，在長期計劃經(jīng)濟體制下形成的能源管理體制需要不斷深化改革，逐步改革阻礙生產(chǎn)力發(fā)展的制度因素，以適應(yīng)發(fā)展了的經(jīng)濟基礎(chǔ)的需要。

改革開放以來不斷深化的能源管理體制對促進能源生產(chǎn)力的發(fā)展起了重要作用。其中電力和鐵路、民航、通訊曾被稱為四個壟斷性行業(yè)，它由計劃經(jīng)濟體制下的電力部演變成政企不分、廠網(wǎng)不分的國家電力總公司。2002年起實施了對電力體制進一步的市場化改革，主要內(nèi)容是進行了政企分開、廠網(wǎng)分開和主輔分開。電力體制改革涉及面廣，爭論也多。對于歷經(jīng)爭論、幾易其稿的電力改革最后形成“共識”是一個漫長而艱難的過程。

作為這一改革的參與者，回顧總結(jié)改革方案的形成過程，對能源領(lǐng)域的其他改革，乃至對其他經(jīng)濟領(lǐng)域的改革有借鑒意義。任何一個改革都不是理想化的，都需隨著歷史的變遷不斷進行調(diào)整、完善，改革是不斷深化的過程。2002年進行電力體制改革以來的十年間，中國電力工業(yè)飛速發(fā)展，裝機容量從2001年的3.386億千瓦增加到2012年的11.44億千瓦，趕上了美國，成為世界上電力裝機容量最大的國家。電網(wǎng)從六大區(qū)域電網(wǎng)基本互不相聯(lián)到形成包括西藏和海南島在內(nèi)的全國聯(lián)網(wǎng)。但毋庸諱言，對電力體制改革是否成功仍爭議不斷。也有人認為電力體制改革停滯不前，甚至認為不成功。在更廣泛的油氣、煤炭、新能源領(lǐng)域要求價格和審批制度的改革呼聲也很高。另一方面國際國內(nèi)的能源事務(wù)發(fā)生著重大變化，國際上也在研究中國的電力體制改革，借鑒中國電力體制改革的某些做法。針對社會上對電力體制改革的種種議論和看法，我在本文中也提出了評判一項改革和一項制度正確與否的標準，堅持實踐是檢驗真理的唯一標準的準則，充分肯定自改革開放以來鄧小平同志提出的“摸

著石頭過河”的漸進改革過程，兼顧推進改革和考慮社會承受能力，在維護社會穩(wěn)定的前提下穩(wěn)步推進改革的做法。

一、電力體制改革方案形成的過程

1.多家辦電引入競爭

20世紀90年代末，相對民航和電信改革，要求對電力體制進行改革的呼聲很高。過去政府管理經(jīng)濟的架構(gòu)很大程度上受到蘇聯(lián)的影響，設(shè)置了很多專業(yè)性的工業(yè)部門。隨著中國經(jīng)濟體制改革的進行，眾多的專業(yè)部門被撤銷歸并成幾個綜合性的管理部門。

改革之后，許多專業(yè)性的部門沒有了，相對集中和精簡了。其中有一些專業(yè)部門變成了企業(yè)，這些企業(yè)既管了一些企業(yè)性的事情，但又繼承了原來部門政府管理的部分職能，電力也是這樣。過去的電力部演變成了國家電力公司，國家電力公司仍然行使部分政府行政管理職能，也有企業(yè)管理職能。當時有這樣一種說法，廟里有這么多的菩薩，只把菩薩請走了還會有其他的菩薩來，所以要先拆廟后搬菩薩。這一涉及幾十個部委的動作，涉及的機關(guān)干部起碼有好幾萬人，這么大的改革需要很大的魄力。

回顧來看，這是我國改革進程中一個非常重大的步驟，也是一個阻力比較大的步驟。第二步是對一些已經(jīng)變成公司但又兼有行政管理職能的機構(gòu)進行進一步改革，首當其沖的就是電力、民航和電信部門。如果讓這些部門自己改自己是很難的，需要一個綜合部門設(shè)計改革方案。這個任務(wù)落到了當時國家發(fā)展計劃委員會頭上，體改辦以及被改革的幾個部門的同志參加了改革領(lǐng)導(dǎo)小組的工作。

電力體制改革比較有共識的首先是政企分開，把政府的職能從原來的國家電力公司剝離出來放到政府部門里去;第二個是改革的模式，大家比較統(tǒng)一的看法就是政企分開、廠網(wǎng)分開、主輔分開。發(fā)電企業(yè)和電網(wǎng)輸配業(yè)務(wù)在改革之前均屬于國家電力公司，把原來屬于國家電力公司的發(fā)電企業(yè)剝離出來，不是壟斷，不由一家公司辦電，而是允許多家辦電，允許多種所有制辦電，引入競爭。多家辦電實際上是兩個步驟：一個步驟是把原來國家電力公司所屬的發(fā)電企業(yè)剝離出來，組成了五家發(fā)電企業(yè)。五家可以相互競爭，根據(jù)企業(yè)的服務(wù)和其他方面的能力進行競爭。另一個重大的步驟是原來國家電力公司范圍以外的發(fā)電企業(yè)也允許參與競爭，就是多種所有制都允許參與到發(fā)電領(lǐng)域中來，包括外資以及中外合資、民營企業(yè)，也包括非電力部門的企業(yè)來辦電。例如香港華潤、臺灣的臺塑，煤炭行業(yè)的神華、同煤集團，民營的協(xié)鑫、珠江，地方投資主體的河北建投、江蘇國信、粵電等，都辦了一些電廠。現(xiàn)在從事發(fā)電的企業(yè)近上百家，原屬于國家電力公司的五大發(fā)電公司所占發(fā)電容量的比例現(xiàn)在連一半都不到了，引入了多家辦電的競爭局面。

改革過程中比較難的是電網(wǎng)怎么辦?有人提出電網(wǎng)也可以引入競爭，類似于把發(fā)電變成五大公司一樣把電網(wǎng)也變成幾個公司。曾經(jīng)有過設(shè)想，按照原有的六個電管局(東北、西北、華北、華中、華東、南方)變成六個電網(wǎng)公司。但是也有人提出，就算把電網(wǎng)變成六個電網(wǎng)公司，在任何一個電網(wǎng)公司的管轄范圍內(nèi)它還是一家。例如東北網(wǎng)，在東北地區(qū)內(nèi)，也不可能把南方電網(wǎng)的電送到東北去跟它競爭，所以在它的范圍內(nèi)還是自然壟斷，只是這個自然壟斷的范圍從全中國變成了某一個區(qū)域而已，所以這個改法不行。也有人主張電網(wǎng)不能拆分，應(yīng)當是全國“一張網(wǎng)”。

電力改革碰到了很大的阻力，電力部門和其他部門的一些同志對廠網(wǎng)分開，還要拆分電網(wǎng)覺得難以接受。新中國成立以來都是這樣的體制，并且發(fā)展成現(xiàn)在有相當規(guī)模的電力工業(yè)，現(xiàn)在給拆了，心里不好受。但是社會輿論都認為應(yīng)該要進行政企分開和廠網(wǎng)分開，這已經(jīng)是大勢所趨。再進一步把電網(wǎng)分開的意見阻力就大了。最后歸結(jié)起來電力體制的焦點是：到底全國是“一張網(wǎng)”還是“多張網(wǎng)”?高層也有不同看法。電力體制改革到了具體方案設(shè)計的階段，遇到了很大的難題。

國家電力公司是被改的對象，廠網(wǎng)分開直接關(guān)系到國家電力公司的拆分，不僅僅是發(fā)電企業(yè)分離出去，還有電網(wǎng)公司拆不拆的問題，這要比現(xiàn)在想象的復(fù)雜得多。為了形成改革共識，當時組織人去國外考察，借鑒其他國家的電力管理體制經(jīng)驗，舉辦了很多國內(nèi)外的研討會和座談會。電網(wǎng)能不能拆開，成了當時電力體制改革方案能不能出臺的一個焦點問題。社會上也很關(guān)注，大家提出了各種建議，有主張分開的，也有主張不能分開的，各抒己見。

我們搞過很多大的研討會，也請了很多國外的咨詢機構(gòu)和能源機構(gòu)，比如高盛、美國劍橋能源研究所都來過，別的一些國家也介紹了他們電力管理的經(jīng)驗。一些投行為了找商業(yè)機會也來出主意，想以后幫助這些企業(yè)上市，達到某種經(jīng)濟利益。其實全世界各國電力管理模式?jīng)]有哪個是完全一樣的，大家公認是最好的，每個國家都能遵循的模式是沒有的，包括西方國家，也各不相同，當時各種意見魚龍混雜。由于在這個問題上爭議很大，電力體制改革搞不下去。江澤民總書記也親自過問，電力體制改革為什么到現(xiàn)在還沒有改成?到底有什么阻力?分歧在哪里?他直接打電話給曾培炎同志。實際上，最后問題就集中到“一張網(wǎng)”還是“多張網(wǎng)”上了。

為什么后來變成了國網(wǎng)和南網(wǎng)?由于當時已有從天生橋向廣東送電，有了從西南部往廣東送電的雛形。在電力體制改革之前，實際上已經(jīng)開展了一系列西電東送工作，在此基礎(chǔ)上，已形成了云南、貴州、廣西、廣東聯(lián)網(wǎng)的雛形，其余的不再拆分。所以說后來形成的國網(wǎng)、南網(wǎng)是各種意見，包括高層領(lǐng)導(dǎo)意見協(xié)調(diào)統(tǒng)一的結(jié)果，也是根據(jù)當時中國電網(wǎng)的狀況作出的決定。曾培炎副總理在《西部大開發(fā)決策回顧》一書里面回憶說，電力體制改革的主要背景是二灘棄水，還有就是西電東送。2000年夏天中共中央政治局在北戴河召開會議。李長春同志當時任中共廣東省委書記，提出廣東經(jīng)濟發(fā)展迅速，缺電問題已成為制約廣東經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸，要求在新的五年規(guī)劃中為廣東新增1000萬千瓦電力。討論中，到底是在廣東建1000萬千瓦，還是從貴州、云南向廣東送電1000萬千瓦，意見分歧較大。朱镕基總理極力主張廣東不用再建這么多電廠，要搞西電東送，由貴州、云南向廣東送電1000萬千瓦，也是對西部欠發(fā)達省份的支持。這個意見最后在中央政治局會議上達成了共識，包括江澤民總書記也同意按照朱镕基總理這個意見辦。按照這個意見，具體落實向廣東送電1000萬千瓦的方案。李鵬委員長在會上提出了一個建設(shè)性的意見，因為擔(dān)心短期內(nèi)向廣東送電1000萬千瓦有困難，即使在貴州或云南建水電站可能也來不及。李鵬委員長提出，把三峽的電建一路直流送往廣東。三峽的輸電方向是早定的，華東和華中是三峽電力的消納地，以前沒有考慮過把電送到廣東，這是這次會議上定的。那時候已經(jīng)開始進行三峽輸電(三常線，三峽到常州)的招標。我們把三峽到廣東這條三廣線加進去，變成了兩條±500千伏直流輸電線路，打捆拿去和ABB統(tǒng)一招標談判。這一意見很快被大家接受，這跟二灘初期有電送不出有些關(guān)系。二灘水電的建成正好是我國經(jīng)濟受亞洲金融危機影響的低谷時期，那個時候電力的需求并不是非常旺盛，二灘的電送不出去。那時每年都要開一次會，討論怎么把二灘的電消納掉，但是消納不掉，沒人要。到了豐水期的時候，計劃外發(fā)的電一度只有2—3分錢。如何讓二灘的電送出來，經(jīng)研究后來建了三萬線，從三峽到萬縣用500千伏交流聯(lián)起來，讓“川電出川”，想辦法把四川的電送到華中、華東。二灘這件事說明了我國電力需要在更大的范圍進行配置。原來川渝和華中電網(wǎng)是不聯(lián)的，川渝是一個網(wǎng)，華中是一個網(wǎng)，由于建了三萬線，才把川渝電網(wǎng)和華中電網(wǎng)聯(lián)成了一個同步電網(wǎng)。三峽的電當時同樣有這個問題，不像現(xiàn)在三峽電誰都覺得好，以前三峽電分給誰誰都不要。找重慶談，重慶說千萬不要分給我，我們重慶為三峽建設(shè)移民做了這么大的犧牲，你還要給我。

湖北說湖北水電這么豐富，我不要。當時的分配是沿江都有份，包括河南、安徽、江西都屬于分電的地區(qū)。河南說我有這么多煤，以火電為主，三峽電就不要給我了。找江西、安徽，他們說我們是農(nóng)業(yè)省，經(jīng)濟欠發(fā)達，也不要這么多電。只有江浙滬沒有說過這些話。因此三峽電往廣東送，在當時情況下是非常正確的選擇，使三峽的電在更大的范圍內(nèi)消納。

方案還包括了離廣東很近的湖南鯉魚江電廠上馬擴建兩臺30萬千瓦火電機組，直送廣東，一共湊足了1000萬千瓦，滿足了廣東的目標，這就是西電東送的南線方案。西電東送方案發(fā)生在電力體制改革之前，從云南、貴州向廣東輸電的任務(wù)肯定是落到了云南、貴州、廣西、廣東電網(wǎng)的頭上。當時云南、貴州、廣西電網(wǎng)歸國家電力公司管，廣東是地方電網(wǎng)，合起來有了南方電網(wǎng)這個雛形。所以議論到電力體制改革的時候，和2000年以后決定往廣東送電1000萬千瓦有關(guān)，這是形成南方電網(wǎng)的基礎(chǔ)。提出搞兩個電網(wǎng)，既吸收了主張電網(wǎng)不拆分的意見，也不是以前講的六張網(wǎng)，確實是一個折中的意見，過去爭論的兩種意見都吸納了一部分。

這個方案出來以后，各方面基本上認可，但不是沒有阻力。比如說，當時海南省認為海南電網(wǎng)是獨立的，南方電網(wǎng)沒電送給海南，海南也沒電送給南網(wǎng)，為什么海南要進南方電網(wǎng)?最后決定建海底電纜把海南和南方電網(wǎng)聯(lián)起來，海南才同意了。另一個問題，原先廣東省的電網(wǎng)投資主體實際上是廣東省，并不是中央資產(chǎn)，當時南方電網(wǎng)中作為地方電網(wǎng)的廣東電網(wǎng)資產(chǎn)最多，大股東應(yīng)是廣東省，但后來把南方電網(wǎng)，包括人事任免收到中央管了，在大的形勢下廣東顧全大局也同意了。

10年過去了，基本上按照改革方案進行了改組、建設(shè)，實現(xiàn)了向廣東送電1000萬千瓦，最后還超了。結(jié)合我國拉動內(nèi)需的戰(zhàn)略，開展了西電東送，南方電網(wǎng)打得很漂亮，讓大家確實感受到了南方電網(wǎng)的作用。現(xiàn)在兩張網(wǎng)的架構(gòu)比較穩(wěn)固了，但是后遺癥也有，不是完全沒有。當時往廣東送電還有其他的方案，把福建和廣東聯(lián)起來。從東南沿海來說，福建和廣東都是經(jīng)濟比較開放發(fā)達的地方，把這兩個省的網(wǎng)聯(lián)起來是順理成章的事情，但是后來由于變成了國網(wǎng)和南網(wǎng)，至今福建和廣東還是沒有聯(lián)起來。從電網(wǎng)的規(guī)劃來說，應(yīng)該把這兩個地方聯(lián)起來，這是留下的一個后遺癥。

2.電監(jiān)會與英國模式

中國的電力改革方案很大程度上參考了英國模式，成立電監(jiān)會也是借鑒了英國做法。電網(wǎng)在某一個特定區(qū)域內(nèi)的壟斷性實際上沒有改變，再怎么分，在一個區(qū)域內(nèi)還是自然壟斷。因此，如何做到公平交易，加強對自然壟斷的監(jiān)管是必須考慮的。發(fā)電側(cè)形成了競爭關(guān)系，多種所有制都可以辦電，發(fā)電廠把電賣給電網(wǎng)，電網(wǎng)是不是公平對待所有發(fā)電的企業(yè)?游戲規(guī)則需要有人來監(jiān)管，所以出來了電監(jiān)會。

電網(wǎng)公司在某些方面還保持了壟斷特征，為了保證各種電力企業(yè)都能夠公平地競爭，需要一個電力的監(jiān)管機構(gòu)，也就采用了英國模式。電監(jiān)會，顧名思義就是要對電力行業(yè)的游戲規(guī)則進行監(jiān)管。這是過去在政企不分的情況下，或者是在老電力部、老電力公司的情況下所沒有的新機構(gòu)。這屆新政府把電監(jiān)會和能源局又合并成新的能源局。有人把設(shè)立電監(jiān)會稱為政監(jiān)分離，把電監(jiān)會和能源局合并稱為政監(jiān)合一模式。

水電基本上按照一個流域給一個公司，不再拆分，比如說黃河上中游，就劃給了中電投。一個流域基本上是一家公司，沒有把流域里的電站再進行拆分，留了一些調(diào)峰水電站給電網(wǎng)公司。另外還留出了970萬千瓦發(fā)電資產(chǎn)，將來出售變現(xiàn)后用來支付老職工退休金，主輔分離解決歷史遺留問題的改革成本，以保持社會穩(wěn)定。這個決定現(xiàn)在看來也是非常正確的。

3.“墻內(nèi)開花墻外紅”

現(xiàn)在有些人認為電力體制改革不徹底，甚至是失敗的?？磫栴}要有歷史唯物主義的視角。全世界沒有哪兩個國家的電力體制管理模式是完全一模一樣的。法國電力至今為止依然是國有，它依然屬于法國政府，而且還是廠網(wǎng)不分的，全部核電站都歸法國電力管。看到中國的電改，他們也想改，曾經(jīng)他們也想民營化，也想做廠網(wǎng)分開，但立即引起了法電職工罷工，法國政府就不敢改了。

第二個例子是日本，日本和中國不太一樣，每個區(qū)域都沒有能源，不像中國有一些地方有能源，有一些地方?jīng)]有能源。因此，日本的電力基本上是每個區(qū)域自求平衡，而不是像我們這樣要把貴州的電送到廣東去，他沒有這個需求，他們互相之間也聯(lián)結(jié)，但是這些聯(lián)結(jié)完全是屬于保安電，這是日本的特色。中國的國情和日本完全不一樣。

美國的情況則更加復(fù)雜。例如，美國最大的發(fā)電企業(yè)杜克公司，在美國六個州經(jīng)營電力，既經(jīng)營包括火電、水電、核電、風(fēng)電、太陽能的發(fā)電業(yè)務(wù)，也經(jīng)營輸電、配電業(yè)務(wù)，是一個廠網(wǎng)不分、輸配不分的全能公司。

其他發(fā)展中國家就更沒法和中國比了，例如印度有五個管能源的部門，緬甸還有兩個電力部。俄羅斯和中國是一樣的，實際上中國的電力體制是蘇聯(lián)幫我們建立起來的。雖然蘇聯(lián)解體了，但是俄羅斯電網(wǎng)和發(fā)電還是一家，叫作統(tǒng)一電力公司。統(tǒng)一電力公司的第一任總裁是俄羅斯改革的設(shè)計者，曾任俄羅斯總理的丘拜斯。那時俄羅斯仍然是廠網(wǎng)不分。后來中國改了，對俄羅斯的觸動很大，俄羅斯就比照了中國改革的模式來進行改革，廠網(wǎng)分開，把發(fā)電側(cè)組成了六家大的發(fā)電公司，加上各加盟共和國的有了40多家發(fā)電公司。但遠東地區(qū)仍然廠網(wǎng)不分，組成了東方電力公司。改革后網(wǎng)還是在一家，但是將輸配分開，成立了一個全國的電網(wǎng)公司和一個配電公司。但經(jīng)過幾年的實踐后他們發(fā)現(xiàn)輸配分開的模式效率并不高，因為骨干電網(wǎng)和配網(wǎng)必須同步發(fā)展，而且應(yīng)該使入網(wǎng)程序最為簡化，減少建設(shè)和運營成本，而輸配分開后反而使效率更為低下。所以，普京總統(tǒng)親自召開電網(wǎng)發(fā)展專題會議，討論俄羅斯電網(wǎng)發(fā)展戰(zhàn)略草案和組建俄羅斯統(tǒng)一電網(wǎng)公司，決定把國家電網(wǎng)公司和配電公司重新組成統(tǒng)一的電網(wǎng)公司。俄羅斯的電力體制改革基本上是比照了中國的模式，我們是“墻內(nèi)開花墻外紅”。中國內(nèi)部有這樣那樣的不滿，覺得不夠理想，但是別的國家從外部看中國的改革，看到中國飛速發(fā)展的電力事業(yè)，認為我們中國最成功，恰恰是好得很。其他國家發(fā)生了若干次大停電，但是中國沒有發(fā)生，中國整個網(wǎng)架結(jié)構(gòu)是非常清晰的，沒有出現(xiàn)很多國家的重復(fù)、混亂甚至帶有安全隱患的情況。這是由于中國有市場經(jīng)濟和改革的動力，也有當年計劃經(jīng)濟比較合理的規(guī)劃因素在里面。中國的電網(wǎng)在世界上是最好的電網(wǎng)。有的國家連頻率都不統(tǒng)一，這反而成為了安全隱患。而中國沒有這種情況，都非常清晰，電網(wǎng)的布局或者某一條線路

該不該建，大體是合理的，這一點是別的國家不如我們的地方。中國的電力這些年發(fā)展得這么快，別的國家羨慕得不得了，我們也很自豪。中國一年建一億千瓦，這么快的速度，在別人看來是一個奇跡。

不干這個事的人，可以坐而論道，當批評家。批評家非常容易當，因為既不用負責(zé)任也不用實際操作，但是當實際操作的時候，碰到的復(fù)雜問題比紙上談兵難得多。

電力體制改革或者其他體制改革是個漸進的過程，一開始肯定有不完善的地方，還有需要進一步改革的地方，有批評的意見有利于不斷深化改革。但是，衡量一個改革是否正確成功的標準應(yīng)看是否有利于生產(chǎn)力的發(fā)展。電力體制改革十年是我國電力事業(yè)發(fā)展最快的十年，也創(chuàng)造了世界電力發(fā)展史上最快的發(fā)展速度。如果沒有競爭機制，如果沒有發(fā)動多家辦電的積極性是做不到的，這是電力體制改革的主流。電力體制改革為整個國家的經(jīng)濟騰飛作了重大的貢獻。

4.摸準了先走一步

有一種觀點認為，電力體制改革沒有達到國發(fā)〔2002〕5號文件要求的市場化目標，原因是國辦發(fā)〔2007〕19號文和5號文都沒有寫出電改的時間和進度表。給出一個時間表好還是不給時間表好?能不能給出時間表?改革的總體指導(dǎo)思想是“摸著石頭過河”，先完成一步，在這個基礎(chǔ)上，在時機成熟的時候再邁出第二步。

回想改革開放30多年來走過的路，舉個例子，當時人民銀行的貸款貸多少錢還由國家計委來分配，在當時是很合理的，這樣不亂，民航都歸軍隊管，但是今天來看可能是一個笑話。但這是一個過程，不可能非常理想化。不顧歷史發(fā)展階段，全盤模仿照搬西方國家的做法，不是走有中國特色的社會主義道路，改革可能是失敗的。俄羅斯的休克療法，全盤私有化都不成功，輸配分開也走了回頭路。改革是一個漸進的過程，是大家認識逐漸深化的過程。鐵路改革一放就是十年，還是電力體制改革邁出了步子好。

為了支付主輔分離的改革成本，方案中還設(shè)計了647萬千瓦和920萬千瓦的兩筆資產(chǎn)，這些資產(chǎn)的處置后來也引發(fā)過爭議。電力部門過去是一個完整的系統(tǒng)，不光是發(fā)電，還有輸配電，還有施工企業(yè)。施工企業(yè)又分了兩大類，一類是電站的施工企業(yè)，一類是電網(wǎng)的施工企業(yè)，幾乎每個省都有這樣一個公司。這些公司都屬于老電力公司管，這部分改革后歸誰?當時電力體制改革的意見是明確的，在適當?shù)臅r期要把它剝離出來，叫作主輔分離。改革的思路有幾種方案，把輔業(yè)下放到各個省，但這些輔業(yè)企業(yè)不干。為什么他們不干?

因為他們長期是以“中央軍”的身份出現(xiàn)，現(xiàn)在要下放到地方，怕吃虧，怕被歧視，架子身段放不下來。我們不希望在改革中產(chǎn)生過多的社會矛盾。如水電建設(shè)企業(yè)，當時效益并不好，離退休職工非常多。

我們改革有一條經(jīng)驗就是“摸著石頭過河”，看準了的就改，不是一次都到位，如果想一次都到位，可能社會的負擔(dān)就比較大。如果只做政企分開、廠網(wǎng)分開，雖然老電力部的人有意見，但是還不會波及到下面去。如果再把輸配也分開，把主輔也分開，波及的人就更廣了。比如說把各個地方的供電局劃給各個地方政府管，或者是把施工企業(yè)劃給地方政府去管，由于離退休職工這個包袱非常重，地方政府愿意不愿意接都是問題。這些問題都搞清楚再去改的話，估計兩三年也改不動。走一步總比不走要強，所以當時就先完成一個階段性的任務(wù)，這個階段性的任務(wù)就是政企分開、廠網(wǎng)分開。第一個階段性任務(wù)基本上達到了，把可能會引發(fā)更多反彈的問題留到以后適當?shù)臅r機再去改。如果什么都想一步到位，可能三年五年都改不動。三年五年后情況一變說不定不改都有可能，就像鐵路改革一樣?，F(xiàn)在有一些人在批評電力體制改革，他們應(yīng)該從當時的歷史背景看這個問題，那就比較好理解了。電力體制改革邁出了重要的一步，即使放到國際上比較也是重大的改革成就。

5.“主輔分離為什么會滯后”

有觀點認為，電網(wǎng)在分離輔業(yè)方面滯后。但這不能怪電網(wǎng)。有人說電網(wǎng)公司不愿意分離。其實不是，電網(wǎng)公司是愿意分離的。這些施工企業(yè)參差不齊，有一些還不錯，有一些就很糟糕，電網(wǎng)公司怕長期捂在自己手里面，包括已經(jīng)離退休的勞保問題怎么解決?誰來照顧他們?電網(wǎng)公司承接了原電力部的老干部工作。按道理，電力公司分家了，不應(yīng)該是電網(wǎng)公司一家來承擔(dān)。電網(wǎng)公司現(xiàn)在已經(jīng)是企業(yè)了，不是政府，憑什么還要承接電力部的這類工作?但是現(xiàn)實情況就是這樣。電網(wǎng)公司找過政府多次，希望盡快地把輔業(yè)剝離出去。為什么電力體制改革以后若干年都沒有完成這個任務(wù)?5號文件下了以后，主要的任務(wù)目標達到了，實現(xiàn)了政企分開和廠網(wǎng)分開，大的格局已經(jīng)形成了。這時機構(gòu)也發(fā)生了很大變化。電監(jiān)會成立后，電力體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組交給了電監(jiān)會，但是電監(jiān)會一家來挑起改革的任務(wù)確實很困難，它是國務(wù)院直屬的事業(yè)單位，一個事業(yè)單位去做這么大的動作，去進行主輔分開，或者是其他的改革，沒有政府部門強有力的支持，確實很為難。有幾個部門繞不過去，一個是國家發(fā)改委，一個是國資委，電監(jiān)會既沒有干部任免權(quán)也沒有資產(chǎn)劃撥權(quán)，怎么改?

所以后來就出現(xiàn)這樣一個結(jié)構(gòu)，組長是國家發(fā)改委主任來當，而辦公室放在電監(jiān)會，有什么事還得到國家發(fā)改委來開會，很難有效開展工作。主輔分開，電網(wǎng)公司是愿意的，但是分開以后交給誰，就是一個麻煩了。一種意見是施工企業(yè)下放到各個地方自己找飯吃，相當于現(xiàn)在建筑公司一樣，這是一種市場化改革的想法，但是這個方案的阻力最大。另一個簡單的操作辦法是把所有的輔業(yè)、施工企業(yè)再成立一個公司。這個過程中，又發(fā)生了兩件事情，一個是2008年的雨雪冰凍災(zāi)害，還有一次是汶川大地震。在這兩次救災(zāi)中，電網(wǎng)的施工企業(yè)發(fā)揮了巨大作用，如果沒有施工企業(yè)統(tǒng)一調(diào)動，后果不堪設(shè)想。四川汶川地震最嚴重的重災(zāi)區(qū)，一個是汶川，一個是茂縣，電網(wǎng)全部垮塌以后，才知道這個網(wǎng)不是電網(wǎng)公司的，也不是地方的，而是私人的，是希望集團的，搶險時還得要求電網(wǎng)公司上。后來電網(wǎng)公司根據(jù)這兩次救災(zāi)的實踐提出電網(wǎng)的施工隊伍還留在電網(wǎng)公司，而不要分出去?，F(xiàn)在這個剝離方法簡便易行，也滿足了施工企業(yè)不愿下放到地方，或者完全獨立走市場化道路的需要，主輔終于分離了，滿足了輿論的需要。如果走市場化，就應(yīng)該讓它自己獨立，讓它自己找飯吃。

6.關(guān)于競價上網(wǎng)

實現(xiàn)競價上網(wǎng)也是電力體制改革希望最終能做到的目標。其實在2002年電力體制改革之前的1999—2001年，受1998年亞洲金融危機的影響，我國用電需求下降，一度有過供大于求的情況。后來成為嚴重缺電省的浙江當時也一度電力供應(yīng)寬松，所以率先嘗試了競價上網(wǎng)。他們引進了國外的競價上網(wǎng)的報價軟件，結(jié)合浙江省的情況進行了修改，通過計算機自動比對，擇優(yōu)調(diào)度上網(wǎng)。電力系統(tǒng)的其他單位參觀了浙江的做法，試圖推廣。但亞洲金融危機的影響很快過去了，2002年起全國大部分地方又變得缺電了，浙江省尤為嚴重，競價上網(wǎng)已難繼續(xù)下去，自動消亡了。電力體制改革之后，有的同志仍想推動此事，于是新成立的電監(jiān)會把電力供應(yīng)相對寬松的東北電網(wǎng)作為試點，推行競價上網(wǎng)，但實施不久，包括電網(wǎng)公司和幾大電力公司的同志紛紛反映問題，認為競價上網(wǎng)時機還不成熟，條件還不具備，企業(yè)虧損，要求停止試點。不久，這項試點也告終止。

總結(jié)我們嘗試競價上網(wǎng)的實踐，這是需要一定條件的，電力供應(yīng)相對寬松是首先必須的，還需要定價制度等的配套改革。前幾年電力供應(yīng)一直偏緊，通脹的威脅領(lǐng)導(dǎo)十分重視，煤電矛盾突出，盡快解決電力供應(yīng)緊張成了主要矛盾，競價上網(wǎng)一直難以實施?，F(xiàn)在社會上對電力體制改革的意見有相當部分集中在價格改革上，把電價改革看作是電力體制改革的重要內(nèi)容。其實，在現(xiàn)在的體制下這應(yīng)屬于價格改革的范疇，這需要在一定的條件下繼續(xù)探索。

電力體制改革是一種漸進的過程。輸配是否應(yīng)該分離?輸配分離要和整個社會的進步、社會能夠承受的能力相匹配，還要和其他的改革相匹配，比如說價格體系改革。價格體系不到位，輸配怎么分開?社會上還有人建議應(yīng)制定能源法，使能源管理體制改革有法可依。能源局2007年發(fā)了一個征求意見稿，但至今一直推不下去。因為它涉及方方面面。究竟難在哪里?各部門都想把自己部門的一些權(quán)力、一些訴求放在法律里，想把三定方案沒有解決的問題通過法律來解決。但是不能用法律解決三定方案沒有解決的問題，電監(jiān)會和能源局的關(guān)系沒有扯清楚，電監(jiān)會希望在電力法中明確電監(jiān)會的地位、職權(quán)，這樣的問題靠電力法能扯清楚嗎?這就為修改或制定法律增加了難度。電監(jiān)會現(xiàn)在又取消了。沒有把電監(jiān)會的法律地位放在法律里是對的。

7.“改革要和生產(chǎn)力發(fā)展水平相適應(yīng)”

有些人認為，我國電力體制改革啟動后，并未建立競價上網(wǎng)的市場機制，市場化改革仍停在路上，目前電力體制非計劃非市場，最為糟糕。但事實是在總的改革開放大局下，電力體制改革邁出了歷史性的步伐，開創(chuàng)了很好的局面。任何一個改革都是隨著歷史的變遷在不斷地進行調(diào)整完善的，不能拿后來的認識簡單來衡量改革漸進過程中一些做法的對還是不對。目前改革的過程充滿著艱險和不同意見。

“摸著石頭過河”，不爭論，這是鄧小平同志給我們留下的很大的精神遺產(chǎn)。當年因為有人對搞不搞特區(qū)有不同意見，為了化解這個矛盾，有人向鄧小平同志建議，是不是派個調(diào)查組到深圳再去搞一次調(diào)查?

鄧小平同志說，時間寶貴，不搞爭論。如果我們不斷地爭論，恐怕連深圳特區(qū)都搞不起來。我們現(xiàn)在不要忘記他這句話。電力體制改革能走到今天這個局面是非常不容易的，接著往下走，不能憑空設(shè)想，應(yīng)該立足現(xiàn)實。

8.我國能源體制改革的方向

社會上對電力乃至整個能源體制的改革十分關(guān)注，有很大的期許，但毋庸諱言，關(guān)于改革的方向和改革的內(nèi)容也有很多爭議。例如：電力體制改革，有人認為應(yīng)將電網(wǎng)進一步拆分，應(yīng)該進行輸配分開。對電價、油價、氣價形成機制應(yīng)進一步進行市場化改革。但如何進行市場化改革也缺乏具體的操作內(nèi)容，多數(shù)停留在口號式的議論上。對原油、天然氣進口權(quán)是否應(yīng)該放開等等都是社會熱議的話題。

什么是大家心目中最理想的能源體制模式實際上是不清晰的。

二、經(jīng)驗啟示

總結(jié)和回顧電力體制改革的過程，有一些啟示性的經(jīng)驗。

第一，世界上沒有統(tǒng)一的電力或能源體制模式，采用什么體制要根據(jù)各國的國情、發(fā)展階段而選擇，并且在發(fā)展過程中逐步調(diào)整完善。西方資本主義國家采用的電力或能源體制也是五花八門、各不相同。例如：法國電力至今仍是國有獨家經(jīng)營的模式，美、英、日、德采用的體制也各不相同。美國在美洲大開發(fā)后逐步發(fā)展起來的電力體制推崇自由化的模式，結(jié)果網(wǎng)絡(luò)不清晰，事故頻發(fā)，連他們自己都承認美國電力系統(tǒng)目前在世界上并不是最先進的。俄羅斯的電力體制正如前所述，普京總統(tǒng)親自開會部署，還在調(diào)整。中國的能源管理體制究竟好不好，在世界上沒有參照國，還是要根據(jù)中國國情和發(fā)展階段走中國自己的道路。

第二，別的國家采用什么體制不是我們衡量體制和改革正確與否的標準;在電力體制改革中“一張網(wǎng)”還是“幾張網(wǎng)”也不是電力體制改革正確與否的標準。衡量一個體制、一項改革正確與否的標準是看該體制和改革是否有利于生產(chǎn)力的發(fā)展，是否與該國的發(fā)展階段相適應(yīng)，就像檢驗真理的唯一標準是實踐一樣。而我們有些人習(xí)慣拿外國是怎么做的來批評我們的體制，尤其喜歡拿發(fā)達資本主義國家的體制為參照衡量我們的體制。但是美債、歐債危機的發(fā)生，美東大停電的事實告訴我們，資本主義制度并不是十全十美的。

第三，電力體制改革十年來特別是近五年來我國電力建設(shè)和技術(shù)進步空前。近五年新增裝機容量是前55年的總和。十年新增裝機容量超過7億千瓦，相當于一年一個英國的裝機容量。水力發(fā)電五年新增裝機容量是自1910年中國有水電以來95年裝機容量的總和。2011年底水電裝機容量總和達到2.3億千瓦，居世界第一。新能源發(fā)電異軍突起，中國的風(fēng)力發(fā)電十年前在世界上還默默無聞，十年間裝機容量達到6000萬千瓦，崛起為世界第一風(fēng)電大國。十年過去了，物價上漲，但電力建設(shè)成本不升反而穩(wěn)中有降。這十年中國的電力發(fā)展創(chuàng)造了中國電力建設(shè)史上前所未有的速度，也是世界電力建設(shè)史上前所未有的速度，電力沒有拖國民經(jīng)濟發(fā)展的后腿，相反發(fā)展速度高于國民經(jīng)濟發(fā)展速度，保障了我國經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定快速發(fā)展，結(jié)束了長期困擾我國經(jīng)濟發(fā)展電力短缺的瓶頸制約。電力技術(shù)和電力裝備也迅速趕上了世界先進水平。通過引進—消化—吸收—再創(chuàng)新我國在世界上創(chuàng)造了多項第一：第一個開發(fā)了百萬千瓦風(fēng)冷機組，第一個生產(chǎn)60萬千瓦循環(huán)流化床鍋爐，生產(chǎn)建設(shè)運行世界上電壓等級最高的±800千伏直流輸電和1000千伏交流輸電工程，生產(chǎn)建設(shè)運行33臺百萬千瓦超超臨界機組，等等。我國迅速崛起為世界上最大的能源生產(chǎn)國和消費國，13億人口的大國年人均能耗上升到2.7噸標準煤，略高于世界平均水平。

作為世界上最大的能源生產(chǎn)國卻沒有設(shè)能源部，在世界各大國政府中能源管理機構(gòu)最小。這說明了這十年我國電力和能源生產(chǎn)力得到了極大的解放和發(fā)展，我國的電力和能源體制是適合我國現(xiàn)有發(fā)展階段的體制，我們的體制比許多資本主義體制更具優(yōu)越性。不能罔顧事實把我國的電力和能源體制改革說得一塌糊涂!這種唱衰我國建設(shè)成就和改革成果的論調(diào)不符合事實。

第四，我國改革的一條成功經(jīng)驗是“摸著石頭過河”，看準了的、成熟了的就改，一時看不準、尚不成熟的緩一緩待時機成熟了再改。實踐證明我國的改革方法要比蘇聯(lián)解體后采取的休克療法和激進的私有化都要成功，也為世界所公認。

第五，改革必須配套進行，電力和能源體制的改革必須和價格、政府管理機構(gòu)改革、投融資體制改革相適應(yīng)，要和法制建設(shè)的進程相適應(yīng)。除電力以外的能源領(lǐng)域還包括油氣、煤炭、新能源，電力體制改革的基本經(jīng)驗同樣適合于這些領(lǐng)域。社會上批評油氣壟斷在中石油、中石化少數(shù)央企手中，被戲稱為“兩桶油”。對油價形成機制和原油、天然氣的進口權(quán)集中于兩家央企手中批評意見很多，要求改革的呼聲很高。在煤炭領(lǐng)域，計劃經(jīng)濟時代延續(xù)下來的煤炭訂貨會進行產(chǎn)需銜接的方式正在改變，煤電矛盾引發(fā)了對電價改革的思考。新能源的崛起和挫折將新的改革課題放在了我們面前。已經(jīng)二十多年的電力法、煤炭法有不少內(nèi)容已不適應(yīng)變化了的體制和形勢，需要修訂。能源法至今尚在研究中。

改革的根本目的是為了促進生產(chǎn)力的發(fā)展。我國在短時間內(nèi)變成了世界上第一大能源生產(chǎn)國和消費國，但我國能源結(jié)構(gòu)以煤為主非常突出，煤發(fā)電占了發(fā)電量的78%，核電只占1.97%，風(fēng)電、太陽能雖然發(fā)展迅速，但只占發(fā)電量的2%。

近年來愈演愈烈的霧霾引起了社會的關(guān)注，警示我們應(yīng)加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和發(fā)展模式的調(diào)整，加快能源結(jié)構(gòu)的調(diào)整。經(jīng)過這幾年的快速發(fā)展，我國水電、風(fēng)電、太陽能為代表的可再生能源發(fā)電已超過20%，今后的發(fā)展?jié)摿σ廊缓艽蟆?yīng)該進一步增加核電的比重，世界上核發(fā)電約占全部發(fā)電的15%，而我國目前不到2%，這是造成煤在能源中比例一直居高不下的一個原因。應(yīng)該加快完善電網(wǎng)結(jié)構(gòu)，使新能源能在更大范圍內(nèi)消納，改變棄風(fēng)棄水的狀況。我國能源結(jié)構(gòu)改革沒有終點，是與時俱進不斷完善、與社會發(fā)展相適應(yīng)的過程。我們需要的是改革和發(fā)展的弄潮兒，不是在改革發(fā)展大潮旁指手畫腳、紙上談兵的觀潮派。實干興邦，空談?wù)`國。我們要理直氣壯地走中國特色社會主義道路，面對別的國家的體制我們應(yīng)吸取適合我國國情的部分，但不必妄自菲薄，處處照搬外國的做法。

張國寶 國家發(fā)改委原副主任，國家能源局專家委員會主席

本文節(jié)選自作者專著《篳路藍縷：世紀工程決策建設(shè)記述》。